Sentenza n. 40/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione conclusiva SUAPE n. 18 dell'8 gennaio 2025 e il presupposto parere negativo del Servizio edilizia privata del Comune di Olbia, deducendo: falsa applicazione dell'art. 83 delle NTA del PPR, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, poiché l'amministrazione non avrebbe verificato né contestato in concreto la stretta connessione funzionale tra il manufatto e l'attività agricola; violazione e falsa applicazione dell'art. 83 delle NTA del PPR, dell'art. 26 della l.r. n. 8/2015 e della circolare regionale n. 550/GAB del 23 novembre 2006, sostenendo che il requisito dell'imprenditore agricolo professionale sarebbe richiesto soltanto per edifici residenziali collocati nella fascia costiera e che la circolare non potrebbe introdurre requisiti ulteriori rispetto alla fonte normativa; violazione dell'art. 26 della l.r. n. 8/2015 e delle direttive sulle zone agricole di cui al D.P.G.R. 3 agosto 1994, n. 228, che consentirebbero la realizzazione di manufatti rurali; violazione dell'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere per sviamento e incompetenza, poiché il Servizio edilizia privata avrebbe valutato profili paesaggistici riservati alle autorità preposte alla tutela del paesaggio, nonostante i pareri favorevoli paesaggistici formatisi nella conferenza di servizi. Il progetto prevedeva un fabbricato agricolo su due livelli, con superficie coperta di 129,60 mq e volume complessivo di 330,48 mc, su un fondo di 14.776 mq.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché il diniego non si fondava sull'assenza della connessione funzionale tra manufatto e attività agricola, bensì sulla mancanza dei requisiti soggettivi e oggettivi previsti dall'art. 83 delle NTA del PPR. La norma distingue tra imprenditori agricoli e aziende che svolgono effettiva e prevalente attività agricola, cui è consentita la realizzazione di edifici ad esclusiva funzione agricola indispensabili alla conduzione del fondo, e gli altri soggetti, cui sono consentite soltanto strutture di appoggio non residenziali entro specifici limiti dimensionali. Il ricorrente non possedeva la qualifica di imprenditore agricolo professionale né risultava essere un'azienda con attività agricola effettiva e prevalente. Non poteva quindi avvalersi della disciplina della lettera a) e, in base alla lettera b), il manufatto eccedeva comunque i limiti dimensionali applicabili ai soggetti privi di tali requisiti: il fondo era compreso tra 3 e 10 ettari, mentre il progetto prevedeva 129,60 mq di superficie coperta e 330,48 mc, a fronte del limite di 30 mq e 90 mc. Il secondo motivo è stato respinto perché la circolare regionale non aveva introdotto un requisito innovativo, ma si era limitata a chiarire la disciplina dell'art. 83; inoltre, il requisito soggettivo non riguarda soltanto gli edifici residenziali nella fascia costiera. Il terzo motivo è stato respinto poiché l'art. 26 della l.r. n. 8/2015 non introduce deroghe alle prescrizioni prevalenti del PPR. La sentenza della Corte costituzionale n. 24/2022 ha escluso l'illegittimità della disciplina regionale nella parte compatibile con il PPR, dichiarando invece illegittima la previsione di prevalenza della legge regionale sul piano paesaggistico. L'art. 30 della l.r. n. 18/2025, quale norma di interpretazione autentica e con efficacia retroattiva, ha confermato la prevalenza delle prescrizioni del PPR. Il quarto motivo è stato respinto perché la disciplina urbanistica e quella paesaggistica concorrono alla tutela integrata del territorio, ma restano autonome le competenze dei rispettivi uffici. Il parere favorevole paesaggistico non impediva al Comune di verificare la conformità edilizio-urbanistica dell'intervento anche alla luce delle prescrizioni del PPR. Il lotto ricadeva nell'ambito di paesaggio costiero del Golfo di Olbia, sicché il PPR era applicabile anche se l'area era esterna alla fascia costiera dei 1.000 metri e a oltre 3 chilometri dalla battigia. Le spese sono state compensate per la non agevole interpretazione del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 83 NTA del PPR

  Le disposizioni del piano paesaggistico sono immediatamente efficaci per i territori comunali in tutto o in parte ricompresi negli ambiti di paesaggio costiero di cui all’art. 14.

  La norma, applicabile fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al PPR, distingue tra imprenditori agricoli o aziende con effettiva e prevalente attività agricola e tutti gli altri soggetti. Ai primi consente edifici ad esclusiva funzione agricola indispensabili alla conduzione del fondo; agli altri consente soltanto strutture di appoggio non residenziali entro limiti dimensionali determinati.

• art. 4, comma 4, NTA del PPR

  Le disposizioni del piano paesaggistico sono immediatamente efficaci per i territori comunali in tutto o in parte ricompresi negli ambiti di paesaggio costiero di cui all’art. 14.

  L'applicazione del PPR dipende dalla ricomprensione del territorio negli ambiti di paesaggio costiero, non dalla sola collocazione dell'intervento entro la fascia costiera dei 1.000 metri.

• art. 1 d.lgs. 99/2004

  Definisce la qualifica di imprenditore agricolo professionale, requisito soggettivo rilevante ai fini dell'applicazione della disciplina più favorevole prevista dall'art. 83, lettera a), delle NTA del PPR.

• art. 26 l.r. 8/2015

  Le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono sulle disposizioni in esso previste.

  La disposizione regionale non introduce una deroga ai requisiti soggettivi e oggettivi del PPR e deve essere interpretata in modo compatibile con le prescrizioni prevalenti del piano paesaggistico.

• art. 30 l.r. 18/2025

  Il comma 1 dell'articolo 26 della legge regionale 23 aprile 2015, n. 8, e successive modifiche ed integrazioni, [...] si interpreta nel senso che le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono sulle disposizioni in esso previste.

  La norma di interpretazione autentica, avente efficacia retroattiva, conferma la prevalenza delle prescrizioni del PPR sulla disciplina regionale.

• art. 3 l. 241/1990

  Il motivo relativo al difetto di motivazione è stato respinto perché il diniego individuava la ragione ostativa nella mancanza dei requisiti soggettivi e nel superamento dei limiti dimensionali, senza necessità di contestare la connessione funzionale non posta a fondamento del diniego.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disposizione non impedisce all'ufficio comunale competente in materia edilizio-urbanistica di verificare la conformità dell'intervento alle prescrizioni urbanistiche e del PPR, anche dopo il parere favorevole dell'autorità paesaggistica sui distinti profili di compatibilità paesaggistica.

• art. 37 l.r. 24/2016

  La conferenza di servizi nell'ambito del procedimento SUAPE non esclude il potere del Comune di esprimere una valutazione negativa sui profili edilizio-urbanistici di propria competenza.

• sentenza Corte costituzionale n. 24/2022

  La disciplina impugnata non reca alcuna deroga alle previsioni del piano paesaggistico regionale e, pertanto, può e deve essere interpretata in termini compatibili con le minuziose prescrizioni di tutela che tale piano detta in merito alle zone agricole.

  La disciplina regionale è costituzionalmente compatibile soltanto se interpretata senza prevalenza sulla disciplina del PPR; è stata dichiarata illegittima la previsione di prevalenza della legge regionale sulle prescrizioni paesaggistiche.

Massime di principio

• Quando un'area ricade in un ambito di paesaggio costiero individuato dal piano paesaggistico regionale, le prescrizioni del piano sono applicabili anche se l'intervento si trova al di fuori della fascia costiera dei 1.000 metri dalla battigia.
• La disciplina transitoria che regola l'edificazione nelle zone agricole può essere interpretata nel senso che gli imprenditori agricoli o le aziende con effettiva e prevalente attività agricola possono realizzare edifici ad esclusiva funzione agricola indispensabili alla conduzione del fondo, mentre gli altri soggetti sono limitati a strutture di appoggio non residenziali entro i limiti dimensionali espressamente previsti.
• La mancanza della qualifica di imprenditore agricolo professionale o di un'azienda con effettiva e prevalente attività agricola impedisce l'applicazione della disciplina più favorevole per la realizzazione di nuovi edifici agricoli; per i soggetti diversi, il superamento dei limiti di superficie e volume delle strutture di appoggio rende illegittimo il titolo richiesto.
• Una norma regionale in materia urbanistico-edilizia non può essere interpretata come deroga alle prescrizioni del piano paesaggistico regionale, quando tale deroga comporterebbe la prevalenza della disciplina regionale sul PPR; le norme regionali devono essere interpretate in modo compatibile con il piano paesaggistico.
• Il parere favorevole dell'autorità paesaggistica sui profili di compatibilità paesaggistica non preclude al Comune, nell'ambito delle proprie competenze, di negare il titolo edilizio per contrasto con prescrizioni urbanistico-edilizie o con prescrizioni del PPR rilevanti ai fini della conformità dell'intervento.
• La valutazione negativa fondata sulla mancanza dei requisiti soggettivi e sul superamento dei limiti dimensionali non richiede un'ulteriore istruttoria sulla stretta connessione funzionale tra manufatto e attività agricola quando tale connessione non costituisce la ragione ostativa posta a fondamento del diniego.

Come è indicizzato