Sentenza n. 6924/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR deducendo cinque motivi. In primo luogo, hanno lamentato violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ultrapetizione, travisamento dei fatti e illogicità manifesta, sostenendo che il TAR avrebbe riqualificato autonomamente gli interventi come realizzati in totale assenza di titolo, benché il giudizio riguardasse la legittimità dell'ordinanza di demolizione e del diniego di sanatoria e benché il fabbricato originario fosse stato edificato negli anni Sessanta. In secondo luogo, hanno dedotto la violazione degli artt. 21-septies e 21-nonies l. n. 241/1990, sostenendo che la concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 2001 non fosse inesistente o radicalmente invalida, ma eventualmente annullabile in autotutela; hanno inoltre censurato la qualificazione dell'atto come tamquam non esset e gli effetti attribuiti alla perenzione del giudizio promosso contro l'annullamento ministeriale del precedente parere paesaggistico favorevole. In terzo luogo, hanno invocato la tutela del legittimo affidamento, gli artt. 3 e 97 Cost. e l'art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, richiamando il lungo periodo trascorso e la conoscenza delle difformità da parte dell'amministrazione. In quarto luogo, hanno denunciato la violazione dell'art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che gli interventi dovessero essere qualificati come parziale difformità o variazione essenziale e non come opere realizzate in totale assenza di titolo. Infine, hanno lamentato l'omessa o erronea valutazione della documentazione e dei motivi aggiunti, riproponendo le censure relative all'ammissibilità dell'accertamento di conformità ex art. 36-bis.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza di primo grado. I motivi sono stati esaminati congiuntamente per la loro connessione. Il Collegio ha affermato che, in area sottoposta a vincolo paesaggistico e in assenza della relativa autorizzazione, non può essere efficacemente rilasciato alcun titolo edilizio; se rilasciato, il titolo è radicalmente inefficace e non può legittimare interventi soggetti ad autorizzazione né costituire la base per un accertamento di conformità. Ha quindi escluso l'ultrapetizione, rilevando che il TAR aveva correttamente considerato le circostanze di fatto e di diritto poste a fondamento dell'ordinanza demolitoria, inclusa la comparazione tra lo stato autorizzato nel 1994 e quello attuale, caratterizzato da numerosi abusi non contestati nel merito. La legittimità originaria del manufatto non era decisiva, poiché la controversia riguardava la sua radicale trasformazione abusiva. La concessione edilizia in sanatoria del 2001 è stata ritenuta radicalmente nulla, con invalidità originaria e assoluta, in ragione dell'assenza dell'autorizzazione paesaggistica e dell'annullamento del precedente provvedimento paesaggistico. La perenzione del giudizio contro il decreto ministeriale di annullamento non poteva essere giustificata dalla sopravvenuta concessione comunale, né eliminava la portata dirimente dell'annullamento paesaggistico. È stato escluso anche il legittimo affidamento, poiché la complessità dell'iter amministrativo e contenzioso rendeva evidente la precarietà della situazione e la repressione degli abusi edilizi è doverosa e vincolata, senza termine prescrizionale, soprattutto in area vincolata. Le appellanti non hanno inoltre provato che gli interventi rientrassero nella parziale difformità o nella variazione essenziale; per consistenza e caratteristiche, gli abusi sono stati ritenuti assimilabili a una nuova edificazione. Il diniego di sanatoria ex art. 36-bis è stato quindi ritenuto legittimo. Le appellanti sono state condannate in solido alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 146, comma 2, d.lgs. n. 42/2004

  In area paesaggisticamente vincolata, l'esecuzione di opere senza la necessaria autorizzazione paesaggistica integra una violazione del divieto e impedisce che il titolo edilizio possa produrre effetti legittimanti.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  La sanatoria è applicabile alle fattispecie tipizzate dalla norma, tra cui gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA nei casi previsti; non è utilizzabile per opere radicalmente prive di un titolo efficace o assimilabili a nuova edificazione abusiva.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Il titolo edilizio rilasciato in assenza dell'indefettibile presupposto paesaggistico è stato qualificato dal Collegio come radicalmente nullo, con invalidità originaria e assoluta.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La vicenda non è stata ricondotta all'annullamento d'ufficio di un titolo valido ed efficace, poiché il titolo edilizio privo del necessario presupposto paesaggistico è stato ritenuto radicalmente inefficace o nullo.

• art. 112 c.p.c.

  Non sussiste ultrapetizione quando il giudice, per valutare la legittimità dell'ordinanza demolitoria, ricostruisce le circostanze di fatto e di diritto che ne costituiscono il fondamento.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le appellanti hanno riproposto in appello le censure formulate con i motivi aggiunti, ma la riproposizione non ha superato la decisiva ragione ostativa costituita dall'assenza di un titolo edilizio efficace.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il dovere di correttezza e buona fede dell'amministrazione non impedisce la repressione di abusi edilizi in presenza di una situazione giuridica precaria e di un articolato contenzioso già pendente.

Massime di principio

• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, l'assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica impedisce al titolo edilizio di produrre effetti legittimanti; il titolo eventualmente rilasciato non può fondare ulteriori interventi edilizi né un accertamento di conformità.
• La repressione degli abusi edilizi è doverosa e vincolata e non è soggetta a un termine prescrizionale; il decorso del tempo non determina di per sé un legittimo affidamento del privato, soprattutto quando l'abuso insiste su area vincolata e l'iter amministrativo o contenzioso evidenzia la precarietà della situazione.
• L'accertamento di conformità ex art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001 non è applicabile a interventi realizzati in totale assenza di un titolo edilizio efficace o aventi consistenza sostanzialmente assimilabile a una nuova edificazione, anziché a una parziale difformità o a una variazione essenziale.
• La legittimità originaria del manufatto non esclude la repressione delle trasformazioni successive quando queste costituiscano interventi abusivi autonomi e radicali; ai fini dell'ordinanza demolitoria rileva la comparazione tra lo stato legittimamente assentito e quello effettivamente realizzato.
• Non sussiste ultrapetizione quando il giudice, nell'esaminare l'impugnazione di un'ordinanza di demolizione, ricostruisce e valuta i presupposti fattuali e giuridici dell'azione repressiva anche se tale ricostruzione conduce a qualificare diversamente gli interventi contestati.

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