Cassazione Civile, Ordinanza n. 33171/2025 del 18/12/2025

Esito

La controversia

Un soggetto che aveva dapprima condotto un terreno comunale destinato a parcheggio in forza di un contratto di locazione e, dopo il subentro del Comune nella titolarità del bene, aveva proseguito il rapporto mediante un successivo contratto denominato di concessione, ha impugnato un avviso di accertamento TOSAP per l'anno 2012 relativo all'occupazione permanente del suolo. In cassazione ha dedotto sette motivi: 1) violazione del giudicato esterno, sostenendo che una precedente sentenza su annualità diversa aveva qualificato l'area come patrimonio disponibile del Comune, escludendo il presupposto TOSAP; 2) violazione del contraddittorio endoprocedimentale, invocando gli artt. 24 e 111 Cost., lo Statuto del contribuente e la Carta dei diritti fondamentali UE; 3) motivazione apparente e, in subordine, errata qualificazione del bene e inesistenza del presupposto impositivo, assumendo che l'area non fosse demaniale o patrimoniale indisponibile; 4) violazione della disciplina sul cumulo tra TOSAP e canone concessorio, ritenendo indebita la doppia pretesa; 5) omessa pronuncia sul motivo di appello incidentale relativo a un errore di calcolo del tributo e quindi della sanzione; 6) omessa pronuncia su motivi relativi a colpevolezza, autonoma irrogazione delle sanzioni e continuazione; 7) omessa pronuncia sul motivo relativo a buona fede e legittimo affidamento, perché il Comune non avrebbe mai prospettato la debenza della tassa. La Corte ha respinto i motivi 1, 2, 3, 4, 6 e 7, reputando corretta la decisione di merito sulla sussistenza del presupposto TOSAP, sulla compatibilità tra tassa e canone, sull'assenza di un obbligo generalizzato di contraddittorio preventivo per tributi non armonizzati e sull'autonomia delle sanzioni per omessa denuncia e omesso versamento. Ha invece accolto il quinto motivo per omessa pronuncia sull'errore di calcolo del tributo, rilevando che la sentenza impugnata non aveva esaminato una specifica doglianza decisiva. Ne è seguito l'accoglimento parziale del ricorso e la cassazione con rinvio limitatamente ai profili concernenti l'errore di calcolo e le conseguenti ricadute sulla quantificazione della pretesa e delle sanzioni.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondati i motivi diretti a negare il presupposto della TOSAP, a invocare un giudicato esterno favorevole, a pretendere il contraddittorio endoprocedimentale, a escludere il cumulo tra tassa e canone, nonché a contestare la cumulabilità delle sanzioni e il rigetto del motivo su buona fede e affidamento. Ha invece accolto il motivo relativo all'omessa pronuncia sull'errore di calcolo del tributo, perché la decisione di appello non aveva affrontato quel profilo specifico, potenzialmente decisivo anche sulla misura delle sanzioni. Per effetto dell'accoglimento parziale, la sentenza è stata cassata nei limiti del motivo accolto, con rinvio al giudice competente per il riesame della questione contabile e delle relative conseguenze sulla pretesa impositiva.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato esterno può esplicare effetti solo sulle statuizioni effettivamente contenute nella decisione passata in giudicato e non si estende alla mera valutazione delle prove o alla ricostruzione fattuale propria di altra controversia.

• art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993

  Il presupposto della TOSAP è l'occupazione di spazi e aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, con effettiva sottrazione all'uso pubblico.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dal ricorrente a sostegno del contraddittorio endoprocedimentale, ma la Corte esclude che, per i tributi non armonizzati, esso sussista in assenza di specifica previsione normativa.

• art. 111 Cost.

  Richiamato dal ricorrente a sostegno delle garanzie partecipative, ma non ritenuto sufficiente a fondare un obbligo generalizzato di contraddittorio preventivo per il tributo locale in esame.

• art. 10 L. n. 212 del 2000

  Richiamato quale parametro delle garanzie del contribuente, ma non idoneo, nel caso concreto, a imporre il contraddittorio endoprocedimentale in assenza di norma specifica.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Invocato dal ricorrente, ma la Corte ne limita l'operatività ai casi in cui la disciplina eurounitaria o nazionale preveda il contraddittorio per il tributo considerato.

• art. 36, comma 1, n. 4, d.lgs. n. 546 del 1992

  La motivazione apparente può essere denunciata, ma la censura non coglie la ratio della decisione se la sentenza di merito ha comunque affrontato i punti decisivi della controversia.

• art. 826 c.c.

  La qualificazione di un bene come patrimoniale indisponibile dipende dalla sua destinazione a un pubblico servizio e dalla relativa volontà dell'ente, ma nel caso concreto la CTR ha ritenuto corretta la qualificazione del bene e la Corte non ha rivalutato il merito probatorio.

• art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997

  Richiamato dal ricorrente per negare il cumulo tra tassa e canone; la Corte ribadisce che la TOSAP può coesistere con il canone concessorio, salvo diversa scelta regolamentare dell'ente e diversa disciplina applicabile al COSAP.

• art. 112 c.p.c.

  L'omessa pronuncia integra vizio di nullità quando manca del tutto l'esame di una domanda o eccezione decisiva, ma il motivo viene accolto solo per il profilo dell'errore di calcolo, non per gli altri punti ritenuti implicitamente o comunque infondati.

• art. 5 d.lgs. n. 472 del 1997

  Richiamato in tema di colpevolezza della violazione, ma non ritenuto impeditivo della cumulabilità sanzionatoria nel caso di omessa denuncia e omesso versamento.

• art. 6 d.lgs. n. 472 del 1997

  Richiamato dal ricorrente per contestare la sanzione, ma la Corte considera autonome le violazioni contestate.

• art. 17 d.lgs. n. 472 del 1997

  Richiamato nel quadro sanzionatorio, senza incidere sulla conclusione circa l'autonomia delle violazioni.

• art. 53 d.lgs. n. 507 del 1993

  "Per l'omessa presentazione della denuncia si applica la sanzione amministrativa dal cento al duecento per cento della tassa dovuta"

  La sanzione per omessa denuncia ha un autonomo presupposto e può cumularsi con quella per omesso versamento.

• art. 13 d.lgs. n. 471 del 1997

  "Chi non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze, i versamenti... è soggetto a sanzione amministrativa pari al trenta per cento di ogni importo non versato"

  L'omesso versamento è illecito autonomo rispetto all'omessa denuncia ed è sanzionabile separatamente.

• art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472 del 1997

  Richiamato per la continuazione e il cumulo giuridico delle sanzioni; la Corte distingue tra violazioni autonome, ma l'accoglimento del quinto motivo riguarda solo l'omessa pronuncia sull'errore di calcolo.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507 del 1993

  È richiamata l'esenzione soggettiva in favore degli enti territoriali quando il concessionario agisce come mero sostituto dell'ente nello sfruttamento del bene, salvo diversa volontà pattizia emergente dall'atto di concessione.

• art. 38 e 39 d.lgs. n. 507 del 1993

  Le norme sono lette nel senso che la TOSAP colpisce le occupazioni che comportano un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico; rileva la concreta natura dell'occupazione, non la sola denominazione del titolo.

Massime di principio

• Il giudicato esterno fa stato nel processo successivo solo quanto alle statuizioni effettivamente decise e non si estende alla mera ricostruzione fattuale o alla valutazione delle prove compiuta in altra controversia, anche se relativa allo stesso bene o rapporto.
• In materia di tributi non armonizzati, il contraddittorio endoprocedimentale non è principio generale automaticamente applicabile: esso richiede una specifica previsione normativa.
• La TOSAP presuppone un'occupazione effettiva di suolo pubblico o di area appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile che sottragga il bene all'uso collettivo; la verifica è in concreto e non dipende solo dal titolo formale.
• Quando un'area pubblica è data in concessione per parcheggio, occorre distinguere tra concessione dell'area e mera concessione della gestione del servizio: solo la prima integra di regola il presupposto della tassa, mentre la seconda può lasciare il suolo nella disponibilità dell'ente e dell'utenza.
• La TOSAP può coesistere con un canone concessorio, perché tassa e canone hanno natura e funzione diverse; il cumulo viene meno solo se la disciplina speciale o la scelta regolamentare dell'ente sostituiscono il prelievo tributario con il canone.
• Le sanzioni per omessa denuncia e per omesso versamento del tributo hanno presupposti e finalità differenti e possono cumularsi, non operando un automatico assorbimento né una violazione del ne bis in idem.
• Il vizio di omessa pronuncia sussiste solo se il giudice non esamina affatto una domanda o eccezione decisiva; se manca l'esame di un profilo contabile specifico e potenzialmente decisivo, la censura può condurre a cassazione limitata a tale punto.

Come è indicizzato