Sentenza n. 1408/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale di autoannullamento deducendo, tra l'altro, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, difetto assoluto di motivazione e mancata ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; l'insussistenza di vizi originari della precedente deliberazione, essendo il riesame fondato su ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale; violazione della disciplina emergenziale statale e dei limiti delle competenze regionali; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell'attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse indennità e corrispettivi relativi a pubblici servizi; il TAR ha rilevato d'ufficio il possibile difetto di giurisdizione per la natura contributiva delle provvidenze.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di illegittimità dell'annullamento d'ufficio né le domande risarcitorie e indennitarie. Ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, ritenendo invece applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva. Le somme controverse costituiscono contributi o ristori previsti dalla legge a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. La disciplina statale e regionale avrebbe predeterminato presupposti, misura massima e criteri oggettivi di erogazione, lasciando all'amministrazione soltanto la verifica dell'esistenza dei requisiti e della rendicontazione, senza discrezionalità sull'an, quid e quomodo del beneficio. Ne deriva la consistenza di diritto soggettivo e la giurisdizione ordinaria. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  La riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione conserva gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi e di indennità, canoni o altri corrispettivi.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell'anno 2020 di cui deve essere rendicontata l'effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget, di un contributo una tantum legato all'emergenza in corso ed erogato dalle regioni e Province autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget, a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020. Resta fermo il riconoscimento, nell'ambito del budget assegnato per l'anno 2020, in caso di produzione del volume di attività superiore al 90 per cento e fino a concorrenza del budget previsto negli accordi e contratti stipulati per l'anno 2020, come rendicontato dalla medesima struttura interessata.

  La disposizione ha riconosciuto alle strutture private accreditate in possesso dei presupposti un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro il limite massimo predeterminato del 90 per cento del budget e sulla base della rendicontazione.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, inserito dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria.

  La norma costituisce il presupposto del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti durante l'emergenza.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020

  Si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020.

  La disciplina del contributo è stata estesa agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, quando riferiti a strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La norma era invocata quale base dell'annullamento d'ufficio regionale, ma il TAR non ha esaminato la legittimità del suo concreto esercizio per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori previsti direttamente dalla legge appartengono alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione deve soltanto verificare l'esistenza dei presupposti oggettivi, la produzione effettuata e la rendicontazione, senza esercitare discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La natura pubblicistica dell'amministrazione erogatrice o il collegamento del beneficio con l'organizzazione di un pubblico servizio non determinano, da soli, la giurisdizione amministrativa: il riparto va stabilito in base alla situazione soggettiva azionata e al grado di discrezionalità attribuito dalla legge.
• Quando la legge statale predetermina presupposti, beneficiari e misura massima di un contributo, l'atto regionale che ne disciplina o applica l'erogazione ha natura ricognitiva e attuativa; la pretesa del beneficiario alla corresponsione delle somme ha consistenza di diritto soggettivo, salvo che venga in rilievo una fase precedente di attribuzione discrezionale del beneficio o un esercizio di potere autoritativo fondato su vizi di legittimità o sul contrasto iniziale con il pubblico interesse.
• Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente proposta.

Come è indicizzato