Sentenza n. 1865/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una prima istanza di concessione nel 2019, successivamente confermata e riproposta nel 2021, nel 2023 e, da ultimo, nel 2025. Il Comune di Augusta aveva respinto l'istanza del 2025 per quattro ragioni: non conformità dell'intervento al PUDM comunale; pericolosità geomorfologica ai sensi del PAI; necessità di una procedura a evidenza pubblica per l'assegnazione di nuove concessioni; prevalenza dell'interesse pubblico alla libera fruizione del tratto costiero. La ricorrente ha dedotto violazioni delle norme regionali sulle istanze pendenti e dell'art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che alcuni motivi ostativi non fossero stati indicati nel preavviso di rigetto; contrasto tra il diniego e l'emendamento alle NTA del PUDM, che recepiva le domande pendenti e le rendeva conformative delle destinazioni d'uso; erronea applicazione del PAI e difetto di istruttoria, poiché l'area non sarebbe ricaduta in zone a pericolosità geomorfologica elevata e, comunque, eventuali carenze documentali avrebbero dovuto essere colmate mediante soccorso istruttorio; irretroattività dell'obbligo di gara; illegittimità della richiesta di documentazione ulteriore da parte dell'Autorità di bacino; contrasto con il precedente parere paesaggistico; disparità di trattamento rispetto ad altri titoli concessori; nonché illogicità del richiamo alla libera fruizione del mare, poiché il progetto avrebbe garantito l'accesso gratuito all'area, prevedendo a pagamento solo servizi opzionali.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato, fatte salve le ulteriori determinazioni dell'amministrazione. Il TAR ha qualificato l'istanza originaria, presentata nel 2019 e confermata nei termini previsti dalla normativa regionale, come domanda ancora pendente e transitata nella competenza dei Comuni costieri in base al decreto assessoriale n. 34/2025. Ha ritenuto che l'emendamento approvato dal Consiglio comunale con la delibera n. 23/2023, secondo cui le domande presenti sul portale del demanio marittimo facevano parte integrante del PUDM e lo conformavano alle destinazioni d'uso, costituisse un autovincolo conformativo per l'amministrazione. Pertanto, non potevano essere opposti né la non conformità dell'istanza al PUDM né l'interesse alla conservazione del tratto costiero alla libera fruizione, poiché l'istanza era stata recepita dallo stesso piano. È stato ritenuto illegittimo anche il motivo fondato sul PAI: l'area non risultava ricompresa nelle zone a pericolosità geomorfologica P3 o P4; inoltre, le NTA del PAI consentivano, in determinate aree, opere stagionali, amovibili e prive di rilevanza strutturale, tra cui poteva rientrare un solarium stagionale. Anche qualora fosse stata necessaria una verifica geologica preventiva, il Comune avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio anziché respingere l'istanza. Il TAR ha invece escluso l'asserita irretroattività dell'obbligo di gara, affermando che lo jus superveniens si applica ai procedimenti amministrativi ancora in corso e che la legittimità del provvedimento finale va valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione. Tuttavia, il motivo della necessità della gara non poteva giustificare il diniego: il decreto assessoriale n. 34/2025 consentiva al Comune, anche nelle more dell'approvazione regionale del PUDM, di avviare procedure di affidamento su istanza di parte e di rilasciare nuove concessioni coerenti con il piano adottato. Poiché il Comune aveva scelto di avviare procedure per nuove concessioni, l'istanza della ricorrente avrebbe dovuto essere considerata impulso per l'avvio della procedura selettiva, non ragione di rigetto. Il Comune è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve consentire al privato di conoscere i motivi ostativi rilevanti; la sentenza richiama la censura relativa all'introduzione nel diniego definitivo di motivi non previamente comunicati.

• art. 36 l.r. Sicilia n. 2/2023

  “All’articolo 1 della legge regionale 21 luglio 2021, n. 17 [...] le parole "31 agosto 2021" sono sostituite dalle parole "30 aprile 2023" e al comma 4 dell’articolo 4 della legge regionale 13 dicembre 2022, n. 18 le parole "28 febbraio 2023" sono sostituite dalle parole "30 aprile 2023".”

  La disposizione aveva prorogato i termini per la presentazione o la conferma dell'interesse relativo alle istanze demaniali, ma è stata dichiarata incostituzionale per il contrasto con i principi europei di concorrenza.

• art. 3, comma 2, l.r. Sicilia n. 32/2020

  “Nelle more dell’approvazione dei Piani di utilizzo del demanio marittimo (PUDM) [...] è consentito il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime, per una durata di sei anni, purché coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di approvazione.”

  Consente il rilascio di nuove concessioni, per sei anni, nelle more dell'approvazione del PUDM regionale, purché coerenti con il piano comunale preliminarmente adottato.

• art. 2 d.a. Sicilia n. 34/2025

  “I Comuni [...] avviano, così come indicato dall’art. 1, anche su istanza di parte, la procedura di affidamento in concessione del bene demaniale [...]”; “Ai Comuni è consentito [...] il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime [...] purché coerenti al PUDM già adottato dal consiglio comunale.”

  Il Comune può avviare procedure di affidamento anche su istanza di parte e può rilasciare nuove concessioni, previa evidenza pubblica, quando il PUDM sia stato adottato in via preliminare.

• art. 3 d.a. Sicilia n. 34/2025

  Prevede la possibilità di attivare procedure di affidamento d'ufficio.

• art. 4 d.a. Sicilia n. 34/2025

  Disciplina le procedure selettive avviate su istanza di parte; l'istanza del privato può costituire impulso per l'avvio della procedura.

• artt. 26.3 e 26.4 NTA del PAI

  Consentono, nelle aree considerate, la realizzazione di opere stagionali, amovibili e prive di rilevanza strutturale, mentre vietano le opere permanenti.

• art. 24.7 NTA del PAI

  Prevede misure di tutela aggiuntive nella fascia di rispetto, ma l'eventuale necessità di una verifica geologica deve essere fatta valere nel procedimento mediante richiesta istruttoria e non direttamente con un diniego, quando la carenza sia integrabile.

• sentenza Corte costituzionale n. 109/2024

  La proroga continua dei termini regionali “incide sul regime di durata dei rapporti in corso [...] e rafforza, in contrasto con i principi del diritto UE sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici”.

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 36 l.r. Sicilia n. 2/2023, censurando le proroghe regionali idonee a ostacolare la concorrenza nell'accesso al demanio marittimo.

• d.l. n. 131/2024, convertito dalla l. n. 166/2024

  Ha dettato criteri inderogabili per l'affidamento delle nuove concessioni demaniali marittime e ha prorogato i titoli già in essere fino al 2027.

Massime di principio

• Le modifiche normative sopravvenute durante un procedimento amministrativo ancora pendente si applicano al provvedimento finale secondo il principio tempus regit actum; la legittimità dell'atto conclusivo va valutata in base alla disciplina vigente al momento della sua adozione, non a quella vigente alla presentazione dell'istanza.
• Quando uno strumento di pianificazione recepisce espressamente le istanze pendenti e stabilisce che esse ne costituiscono parte integrante e ne conformano le destinazioni d'uso, l'amministrazione non può successivamente negare la conformità dell'istanza al piano né disconoscere l'autovincolo derivante dalla pianificazione.
• Nel regime siciliano applicabile alle nuove concessioni demaniali marittime, l'adozione preliminare del PUDM consente al Comune, nelle more dell'approvazione regionale, di avviare procedure di affidamento anche su istanza di parte e di rilasciare nuove concessioni coerenti con il piano, previa procedura a evidenza pubblica.
• La necessità di una procedura selettiva per l'assegnazione di una nuova concessione demaniale marittima non costituisce, di per sé, ragione per respingere l'istanza del privato quando la disciplina applicabile consenta di utilizzare l'istanza come impulso all'avvio della procedura di affidamento.
• Quando l'amministrazione ritenga necessaria documentazione integrativa o una verifica tecnica per valutare la compatibilità dell'intervento con la disciplina del PAI, deve consentire al privato di regolarizzare o integrare l'istanza mediante soccorso istruttorio, se la carenza è integrabile, anziché adottare immediatamente un diniego.
• Le opere stagionali, amovibili e prive di rilevanza strutturale possono essere assentibili anche in aree soggette a specifiche limitazioni del PAI, ove le relative norme tecniche consentano tali interventi e non si tratti di opere permanenti.

Come è indicizzato