Sentenza n. 8401/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il decreto regionale che individuava le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificava le relative somme, nonché gli atti statali presupposti. Ha dedotto l’incompetenza dell’Assessore regionale alla Salute, sostenendo che l’atto avesse natura meramente gestionale ed esecutiva e dovesse essere adottato dal dirigente; la violazione delle garanzie partecipative e dell’obbligo di motivazione, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancata esplicitazione dei criteri di determinazione del fatturato e dell’importo dovuto; eccesso di potere per sviamento e ingiustizia manifesta, nonché violazione del principio di irretroattività e lesione del legittimo affidamento, poiché il recupero era stato disposto nel 2022 per annualità risalenti al periodo 2015-2018. Ha inoltre prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, per violazione dei principi di ragionevolezza, uguaglianza, libertà d’impresa, capacità contributiva, buon andamento, irretroattività e tutela della proprietà e dell’affidamento, nonché dei corrispondenti principi eurounitari. Con i motivi aggiunti ha impugnato il decreto regionale del 2025 di rettifica e aggiornamento delle quote, riproponendo gli stessi vizi in via diretta e derivata.

La decisione

Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ritenendo manifestamente infondate le censure relative all’incostituzionalità del meccanismo del payback e alla violazione dei principi eurounitari di affidamento e libertà d’impresa. Il sistema è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, quale contributo solidaristico volto al contenimento della spesa sanitaria; gli elementi essenziali dell’obbligazione sono stabiliti dalla legge e le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di superamento. È stata inoltre esclusa la lesione dell’affidamento e la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti, poiché il rischio economico era conoscibile al momento delle gare e delle forniture. Quanto agli atti regionali che individuano le imprese e quantificano le somme dovute, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: l’attività regionale è meramente vincolata, tecnico-contabile, ricognitiva e riepilogativa, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Il ricorso principale è stato pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione limitatamente alle contestazioni degli atti regionali determinativi del quantum, mentre è stato respinto nella restante parte; la stessa statuizione è stata resa sui motivi aggiunti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  "ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale"

  La disposizione fonda il meccanismo del payback, individuando l’obbligo di ripiano, le percentuali a carico delle imprese e il criterio proporzionale basato sul fatturato; per le annualità 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende e imporre il pagamento sulla base di presupposti già determinati.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito delle misure di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter d.l. 78/2015, disciplinando la procedura per l’individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano e dei relativi importi.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo per il ripiano relativo alle annualità 2015-2018 e previsto, nella disciplina originaria, una riduzione della quota dovuta dalle imprese aderenti alle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  "gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali"

  Prevede una modalità agevolata di estinzione dell’obbligazione mediante versamento del 25 per cento degli importi regionali; la ricorrente non si è avvalsa di tale facoltà.

• sentenza Corte costituzionale 22 luglio 2024, n. 140

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback sui dispositivi medici, qualificandolo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato e escludendo la violazione della riserva di legge, dell’irretroattività e del legittimo affidamento.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi di rapporto obbligatorio relativo al quantum dovuto.

Massime di principio

• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, che si limitano a individuare le aziende fornitrici soggette al payback e a quantificare le somme mediante applicazione matematica di percentuali e dati contabili già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, costituiscono esercizio di attività vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva, non espressione di potere autoritativo.
• Le controversie aventi ad oggetto il corretto calcolo dell’importo di payback richiesto con il provvedimento regionale riguardano un diritto soggettivo di natura patrimoniale e, non essendo intermediate dall’esercizio di discrezionalità amministrativa, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, le Regioni non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non quantificano lo scostamento complessivo: tali attività spettano alle autorità statali. Le Regioni verificano i dati contabili, individuano le aziende e pongono a loro carico le quote già determinate secondo legge.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici non viola, per le annualità considerate, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela del legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti.
• La mera determinazione successiva dell’importo concretamente dovuto da ciascuna impresa non rende retroattivo il meccanismo del payback né impone alla pubblica amministrazione la preventiva rinegoziazione dei contratti di fornitura, quando l’esistenza dell’obbligo e i criteri essenziali di calcolo erano già normativamente prevedibili.

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