Cassazione Civile, Ordinanza n. 29607/2023 del 25/10/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da due ordinanze-ingiunzioni del Comune di Venezia irrogate a carico della società proprietaria di un motoscafo e del suo conducente: la prima per aver transitato nel Canal Grande e nella zona a traffico limitato lagunare in violazione del divieto previsto dall’ordinanza dirigenziale n. 310/2006; la seconda per avere effettuato l’accesso alle acque lagunari senza la preventiva comunicazione richiesta dal regolamento comunale adottato in attuazione dell’art. 5-bis della legge n. 21/1992. Gli opponenti avevano ottenuto in primo grado l’annullamento delle sanzioni; il Tribunale, in appello, ha confermato il rigetto dell’impugnazione del Comune e ha disapplicato anche il regolamento comunale. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione con sei motivi: ha contestato, in sintesi, la presunta errata ricostruzione del contenuto del divieto di transito; ha sostenuto che il giudice civile non potesse sindacare le scelte discrezionali dell’amministrazione; ha denunciato la violazione delle regole sul rapporto tra regolamento comunale e legge statale, affermando che il giudice avrebbe dovuto semmai disapplicare la norma primaria e rimettere le questioni alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia UE; ha dedotto che la disapplicazione del regolamento fosse stata estesa oltre la concreta contestazione; ha censurato l’affermazione di contrasto con la normativa nazionale ed europea; ha infine contestato l’interpretazione della segnalazione dell’AGCM. Nel corso del giudizio di legittimità il ricorrente ha poi rinunciato alla parte del ricorso relativa alla sanzione fondata sul regolamento di accesso al territorio comunale, alla luce della sopravvenuta decisione delle Sezioni Unite sulla sospensione dell’entrata in vigore dell’art. 5-bis della legge n. 21/1992.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibile il primo motivo, sia per difetto di specificità nella denuncia della violazione di legge sia per la preclusione derivante dalla doppia conforme quanto al vizio di omesso esame di fatti decisivi. Ha respinto il secondo motivo osservando che il giudice di merito non aveva sindacato scelte discrezionali della P.A., ma aveva accertato l’illegittimità di una disciplina discriminatoria per gli operatori NCC autorizzati da altri Comuni. I motivi terzo e quarto non sono stati esaminati per rinuncia parziale del ricorrente. Quanto al quinto e al sesto motivo, nella parte residua relativa alla sanzione fondata sull’ordinanza n. 310/2006, la Corte li ha ritenuti infondati: ha ribadito che i Comuni possono regolare le modalità di svolgimento del servizio NCC, ma non introdurre limitazioni all’accesso alla z.t.l. finalizzate a perseguire un interesse diverso e autonomo, quale la riduzione del moto ondoso e la tutela ambientale e paesaggistica, perché ciò eccede la competenza comunale e realizza una disciplina discriminatoria tra operatori. La Corte ha inoltre ritenuto corretta la lettura del ruolo dell’AGCM come conferma della natura anticoncorrenziale delle restrizioni contestate. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni e per l’evoluzione successiva della giurisprudenza; è stato altresì dato atto dell’obbligo del ricorrente di versare l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c.

  indicazione delle norme di diritto su cui si fondano

  Il ricorso per cassazione deve contenere motivi specifici con l’indicazione delle norme di diritto asseritamente violate, altrimenti la censura è inammissibile.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Il motivo che deduce omesso esame di fatti decisivi è inammissibile in presenza di doppia conforme fondata sul medesimo iter logico-argomentativo.

• art. 348-ter c.p.c.

  La doppia conforme preclude la censura di omesso esame di fatti decisivi quando appello e primo grado poggiano sul medesimo percorso motivazionale.

• art. 5, all. E, legge 20 marzo 1865, n. 2248

  Richiamato dal ricorrente per sostenere il limite del sindacato del giudice sulle scelte amministrative.

• art. 134 Cost.

  Richiamato dal ricorrente nel censurare il modo in cui il giudice avrebbe dovuto sollevare le questioni di legittimità costituzionale.

• art. 23, legge 15 marzo 1953, n. 87

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla rimessione della questione alla Corte costituzionale.

• art. 5-bis, legge 15 gennaio 1992, n. 21

  La Corte, sulla base dell’arresto delle Sezioni Unite, rileva che nel 2011 la norma non era applicabile perché la sua efficacia era stata sospesa e differita.

• art. 29, comma 1-quater, d.l. 30 dicembre 2008, n. 207

  La Corte richiama la sequenza normativa che ha introdotto l’art. 5-bis nella legge n. 21/1992 e la sua successiva posticipazione di efficacia.

• art. 9, comma 3, d.l. 30 dicembre 2016, n. 244

  Ha posticipato l’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater, al 31 dicembre 2016, poi ulteriormente al 31 dicembre 2017.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato per il governo delle spese di lite.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha consentito la compensazione integrale delle spese per la novità delle questioni e l’evoluzione giurisprudenziale sopravvenuta.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• legge 15 gennaio 1992, n. 21

  Attribuisce a Regioni e Comuni competenze in materia di autoservizi pubblici non di linea; i Comuni devono limitarsi alle modalità di svolgimento del servizio.

• legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  Disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio NCC nel quadro della legge quadro statale.

• artt. 3, 16, 41, 97, 117 Cost.

  Richiamati dal ricorrente per sostenere la legittimità della disciplina comunale e la correttezza dell’interesse pubblico perseguito.

• artt. 49, 101, 102 TFUE

  Richiamati dal ricorrente nel lamentare l’asserita erroneità della valutazione di contrasto con il diritto dell’Unione.

• legge n. 287/1990, artt. 21 e 21-bis

  Richiamati in relazione al significato della segnalazione dell’AGCM.

Massime di principio

• Nel ricorso per cassazione la deduzione di violazione di legge richiede l’indicazione specifica delle norme asseritamente violate e il confronto puntuale tra il loro contenuto precettivo e la motivazione della sentenza impugnata; in difetto, la censura è inammissibile.
• Il vizio di omesso esame di fatti decisivi non è deducibile quando ricorre la doppia conforme, anche se la decisione di appello sia rafforzata da argomenti aggiuntivi rispetto a quelli di primo grado.
• I Comuni, nella disciplina dei servizi pubblici non di linea, possono regolare le modalità di svolgimento del servizio, ma non possono introdurre limitazioni all’accesso o al transito che perseguano finalità estranee alla regolazione del servizio stesso e determinino trattamenti differenziati tra operatori autorizzati da enti diversi.
• Una disciplina comunale che impedisca o limiti l’attività NCC degli operatori autorizzati da altri Comuni, pur lasciando operare quelli autorizzati dal Comune locale, è illegittima se introduce una discriminazione non giustificata nell’ambito della competenza regolamentare comunale.
• Le segnalazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato possono costituire elemento interpretativo del contesto regolatorio e confermare la lettura di misure comunali come potenzialmente restrittive della concorrenza.

Come è indicizzato