Sentenza n. 2913/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

NRG.IT, ESCO operante nel settore del risparmio energetico, aveva presentato al GSE, per conto di altre società, 72 Richieste di Verifica e Certificazione relative all’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza, 24 delle quali interessate dal giudizio. Le richieste erano state approvate dal GSE all’esito di procedimenti istruttori. Successivamente il GSE aveva adottato provvedimenti qualificati come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, contestando carenze documentali e chiedendo la restituzione di migliaia di TEE. In primo grado la società aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dei presupposti e dei termini dell’autotutela, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l’illogicità e la contraddittorietà degli atti, nonché l’erronea applicazione della disciplina degli incentivi, delle Linee guida EEN 9/11 e della scheda tecnica 36 E. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la società ha censurato la qualificazione dell’intervento del GSE come verifica o decadenza anziché autotutela; la pretesa di documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dalla disciplina applicabile; la quantificazione dei TEE; l’individuazione della data di avvio dei progetti; l’omessa considerazione della documentazione equipollente prodotta; e l’applicazione del criterio degli effetti misurabili a progetti valutati con metodo standardizzato. Ha inoltre sostenuto che il provvedimento fosse tardivo, essendo intervenuto a distanza di anni dall’approvazione delle RVC.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con accoglimento del ricorso di primo grado e annullamento degli atti impugnati. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisivo il primo motivo, assorbendo le ulteriori censure. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come autotutela e non come decadenza. Le RVC erano state precedute da una verifica sostanziale e da un procedimento istruttorio concluso con l’approvazione; il successivo intervento non riguardava falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazioni di prescrizioni essenziali per il mantenimento del beneficio, né il venir meno sopravvenuto dei requisiti, ma carenze documentali riferite a elementi già esaminati e a documentazione ulteriore rispetto a quella richiesta all’epoca. Pertanto il GSE non poteva sottrarsi alle garanzie e ai limiti propri dell’autotutela. Il termine rigido di diciotto mesi introdotto dalla disciplina del 2020 non è stato applicato retroattivamente al provvedimento del 2018; tuttavia, anche secondo la disciplina anteriore, l’intervento doveva rispettare il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Tale requisito non è stato rispettato, poiché l’annullamento era intervenuto dopo un periodo di circa tre-cinque anni dalle approvazioni. Il giudice ha inoltre rilevato che i progetti restavano assoggettati alla disciplina del d.m. 28 dicembre 2012, non applicandosi retroattivamente il d.m. 11 gennaio 2017, e che il primo decreto non consentiva di imporre successivamente un’ampia documentazione aggiuntiva. La richiesta di integrazioni documentali a distanza di tempo, in assenza di contestazioni sulla falsità delle dichiarazioni, era incompatibile con la ragionevolezza temporale, la collaborazione, la buona fede e la tutela dell’affidamento. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando il riesame riguarda un provvedimento ampliativo già adottato all’esito di una verifica sostanziale, l’intervento del GSE è esercizio di autotutela e deve rispettare il termine ragionevole previsto dalla norma; il termine rigido di diciotto mesi introdotto successivamente non si applica retroattivamente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  principi di collaborazione e buona fede

  L’amministrazione non può fondare il diniego o il ritiro dell’incentivo esclusivamente sul mancato assolvimento di obblighi documentali non previsti al momento della domanda, poiché ciò contrasta con collaborazione e buona fede.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  La disciplina applicabile alle RVC esaminate non consentiva al GSE di pretendere, successivamente all’approvazione, documentazione aggiuntiva non richiesta dal decreto.

• art. 19, comma 1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017

  Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all'entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

  La disposizione transitoria conferma l’applicazione della disciplina vigente alla data di presentazione o approvazione dei progetti e impedisce l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La modifica introdotta dal d.l. 76/2020, che ha esteso alla decadenza i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, non è applicabile retroattivamente e non ha mutato la natura della decadenza, che resta un potere vincolato.

• art. 152, comma 2, c.p.c.

  i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori

  Il TAR aveva richiamato tale principio per escludere l’effetto invalidante della violazione del termine, ma il Consiglio di Stato ha deciso la controversia qualificando il potere come autotutela e valorizzando il termine ragionevole.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione ha già svolto una verifica sostanziale e in contraddittorio dei presupposti per l’erogazione di un incentivo, concludendola con un provvedimento favorevole, il successivo riesame degli stessi elementi non costituisce mera decadenza accertativa, ma esercizio del potere di autotutela.
• La decadenza dai benefici pubblici ricorre, in particolare, quando sussista una specifica previsione normativa, il potere sia vincolato e la contestazione riguardi falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazioni di prescrizioni essenziali per il perdurante godimento del beneficio oppure il venir meno dei requisiti di idoneità del rapporto.
• Il GSE non può fondare il ritiro di incentivi già approvati esclusivamente sulla mancata produzione di documenti ulteriori rispetto a quelli richiesti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda, soprattutto quando non siano contestate falsità dichiarative o sopravvenute carenze dei requisiti.
• Anche per i procedimenti anteriori all’introduzione del termine rigido di diciotto mesi, l’annullamento d’ufficio di provvedimenti favorevoli deve essere adottato entro un termine ragionevole, valutato in relazione al tempo trascorso, all’affidamento consolidato e alla natura delle verifiche già compiute.
• Le disposizioni sopravvenute in materia di incentivi non possono essere applicate retroattivamente ai progetti già presentati o approvati, quando la disciplina transitoria stabilisca l’applicazione delle disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

Come è indicizzato