Cassazione Civile, Ordinanza n. 14049/2026 del 13/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione di un decreto direttoriale dell'ADM che aveva dato attuazione a una norma di legge, riducendo di 500 milioni di euro annui, dal 2015, le risorse spettanti ai concessionari e agli operatori della filiera del gioco tramite apparecchi ex art. 110 TULPS. La società sosteneva che la disciplina fosse illegittima per violazione di parametri costituzionali e unionistici, per contrasto con la legge delega, per lesione del legittimo affidamento e per irragionevole distribuzione dell'onere economico. Dopo la rimessione alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia, il giudizio è tornato al Consiglio di Stato, che ha respinto l'appello. In cassazione la ricorrente ha proposto tre motivi di giurisdizione: 1) eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa, assumendo che il Consiglio di Stato avesse "creato" una regola nuova qualificando come solidale e non parziaria l'obbligazione di pagamento; 2) difetto di giurisdizione, sostenendo che il giudice amministrativo avesse attribuito al concessionario un obbligo di pagamento in prima battuta con diritto di regresso, in contrasto con l'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. e con la sentenza della Corte costituzionale; 3) difetto di giurisdizione per avere il Consiglio di Stato qualificato più volte il prelievo come avente natura tributaria. La ricorrente chiedeva quindi la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato per violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. Hanno ritenuto che le censure investissero non un eccesso di potere giurisdizionale, ma al più errori di interpretazione o passaggi motivazionali irrilevanti rispetto alla ratio decidendi. In particolare, la qualificazione del rapporto tra concessionario e altri operatori come solidale, ovvero l'individuazione del concessionario quale soggetto tenuto al pagamento in prima battuta con regresso, sono state considerate esiti di attività ermeneutica interna alla giurisdizione del giudice amministrativo e, in parte, meri obiter dicta. Anche la questione sulla natura tributaria del prelievo è stata ritenuta estranea al petitum sostanziale e comunque non idonea a fondare un motivo di giurisdizione. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese per la complessità della vicenda e con applicazione dell'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, L. 23 dicembre 2014, n. 190

  La norma ha introdotto un prelievo/riduzione delle risorse statali a carico della filiera dei giochi con apparecchi ex art. 110 TULPS; la Corte osserva che il controllo di giurisdizione non può trasformarsi in sindacato sul modo in cui il giudice amministrativo ne abbia interpretato portata e criteri applicativi.

• art. 1, commi 920 e 921, L. 28 dicembre 2015, n. 208

  La disciplina sopravvenuta ha limitato il prelievo al solo anno 2015 e lo ha ripartito proporzionalmente tra tutti gli operatori della filiera secondo gli accordi contrattuali; la Corte la considera parte del contesto normativo che ha inciso sulla vicenda, ma non fonte di un vizio di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Richiamato come parametro invocato dal ricorrente per sostenere il difetto di giurisdizione; la Corte rileva che la relativa censura non è proponibile in cassazione quando il petitum sostanziale riguardi l'esercizio del potere amministrativo e la parte abbia agito davanti al giudice amministrativo.

• art. 267 TFUE

  Richiamato nel percorso processuale per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, che ha fornito criteri interpretativi sulla libertà di stabilimento e sul legittimo affidamento.

• artt. 49 e 56 TFUE

  La Corte di giustizia ha escluso che obiettivi meramente finanziari possano giustificare una restrizione e ha indicato i criteri per verificare l'eventuale compressione della libertà di stabilimento e di prestazione di servizi.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Richiamato tra i parametri costituzionali e convenzionali evocati dalla ricorrente a sostegno dell'illegittimità della disciplina, ma non oggetto della decisione di giurisdizione delle Sezioni Unite.

• art. 3 Cost.

  Evocato per censurare irragionevolezza e disparità di trattamento della disciplina del prelievo.

• art. 41 Cost.

  Evocato per denunciare la compressione della libertà di iniziativa economica e del sinallagma contrattuale.

• art. 97 Cost.

  Evocato tra i parametri di legittimità costituzionale dedotti dalla parte ricorrente.

• art. 117 Cost.

  Evocato in relazione al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo e dalla CEDU.

• d.lgs. n. 175/2024, art. 46

  Citato nel terzo motivo come norma rispetto alla quale si assumeva l'erronea qualificazione del prelievo come tributario; la Corte osserva che il tema resta estraneo alla giurisdizione dedotta.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato nel dispositivo per l'ulteriore importo dovuto a titolo di contributo unificato in caso di rigetto/inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il motivo di ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale è ammissibile solo se il giudice speciale abbia oltrepassato i limiti esterni della giurisdizione, applicando una norma da lui creata e non una norma esistente; non basta denunciare un'errata interpretazione delle disposizioni o un possibile error in iudicando.
• L'attività del giudice amministrativo di ricostruzione sistematica della disciplina, individuazione della volontas legis e qualificazione giuridica del rapporto controverso rientra nel potere interpretativo proprio della giurisdizione e non integra, di regola, invasione della sfera legislativa.
• Le affermazioni motivazionali che non sorreggono la decisione, o che riguardano profili solo indirettamente connessi alla ratio decidendi, non possono essere utilizzate per fondare un motivo di giurisdizione; se si tratta di obiter dicta, la censura è inammissibile.
• La qualificazione della natura di un prelievo o della struttura del rapporto obbligatorio, quando non attenga al petitum sostanziale del giudizio ma costituisca un passaggio argomentativo della motivazione, non è di per sé idonea a fondare un difetto di giurisdizione delle Sezioni Unite.
• Nel giudizio di legittimità sulla giurisdizione, conta il petitum sostanziale desumibile dalla posizione giuridica dedotta e dai fatti allegati; se la controversia investe l'esercizio del potere amministrativo e la legittimità dell'atto applicativo, la questione non può essere convertita in un conflitto di giurisdizione sul solo modo in cui il giudice speciale ha qualificato la disciplina.

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