Sentenza n. 4345/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici, contestando sia vizi propri sia vizi derivati degli atti presupposti. Ha dedotto, in particolare, la violazione del principio di irretroattività, della certezza del diritto e del legittimo affidamento, sostenendo che i tetti regionali fossero stati fissati soltanto nel 2019 per annualità già trascorse; la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, prevedibilità e correttezza, nonché del diritto di proprietà e della libertà d’impresa; il difetto di istruttoria e l’irragionevole uniformità del tetto del 4,4% per tutte le Regioni e per tutti gli anni; la violazione dei principi di tempestività e correttezza propri delle procedure di gara; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di trasparenza e di motivazione; l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost.; il contrasto con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e con l’art. 28 TFUE; infine, in via subordinata, l’erroneità del calcolo dell’importo richiesto. Le censure direttamente rivolte al provvedimento provinciale di quantificazione sono state esaminate anche sotto il profilo della giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha rigettato nel merito le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018: esso persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato e contiene una disciplina legislativa sufficientemente determinata ai sensi dell’art. 23 Cost. È stata esclusa anche la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti; gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Il payback non altera le gare né i contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Il tetto regionale uniforme al 4,4% non è stato ritenuto lesivo dell’interesse della ricorrente, essendo fissato al livello massimo consentito e potendo una differenziazione soltanto ridurlo. Il TAR ha ritenuto sufficientemente chiari i criteri di calcolo fondati sulla voce contabile BA0210 del modello CE e ha confermato il computo al lordo dell’IVA. Gli eventuali servizi accessori non avrebbero dovuto essere inclusi nel fatturato dei dispositivi medici, ma la loro inclusione sarebbe riconducibile a un’errata contabilizzazione aziendale, non alla disciplina ministeriale. Quanto alle censure direttamente rivolte alla determinazione provinciale dell’importo, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: l’attività regionale o provinciale è meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo; la pretesa riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali predeterminate e in proporzione all’incidenza del fatturato di ciascuna impresa.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  I commi disciplinano il rilevamento del superamento del tetto, il concorso delle aziende al ripiano e la procedura straordinaria per le annualità 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico delle Regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato a ridurre, per il periodo 2015-2018, l’importo dovuto dalle aziende fornitrici; la Corte costituzionale ne ha esteso la riduzione anche alle imprese contenziose.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Prevede il pagamento ridotto del 25% e stabilisce, al ricorrere delle condizioni previste, la cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 74 c.p.a.

  «nel caso in cui ravvisi […] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata»

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, in ragione dell’infondatezza e dell’inammissibilità parziale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle domande per le quali il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio ordinario della natura della situazione giuridica azionata.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 3 Cost.

  Le censure di irragionevolezza e disparità di trattamento sono state ritenute infondate nel bilanciamento legislativo della spesa sanitaria.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e tutela della salute.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non è stata ravvisata un’ingerenza sproporzionata nella proprietà, considerata la conoscibilità dell’obbligo e il bilanciamento legislativo.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il TAR ha ritenuto applicabili le medesime considerazioni della Corte costituzionale, escludendo una lesione sproporzionata della libertà d’impresa.

• art. 28 TFUE

  La disciplina del payback non è stata ritenuta incompatibile con la libera circolazione delle merci.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare e della stipula dei contratti; gli atti successivi che rendono operativa la procedura non innovano sostanzialmente l’obbligazione.
• La disciplina del payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta compatibile con l’art. 23 Cost. se la legge individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di concorso e i criteri generali per la determinazione dell’importo, demandando agli atti amministrativi soltanto attività attuative e tecnico-contabili.
• Nel sistema del payback, le Regioni e le Province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento, trattandosi di competenze statali; devono limitarsi a individuare le aziende soggette al ripiano, verificare i dati contabili e applicare la quota dovuta secondo criteri già predeterminati.
• La controversia sulla correttezza del calcolo della quota di payback contenuta nel provvedimento regionale o provinciale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione svolge un’attività interamente vincolata e tecnico-contabile, senza esercizio di potere autoritativo, e la pretesa dell’impresa consiste nell’accertamento del proprio diritto a non pagare o a pagare una somma minore.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica né l’oggetto della fornitura né il prezzo contrattuale, ma incide successivamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa in base a un rischio già conoscibile secondo la disciplina vigente.
• Ai fini del calcolo del superamento del tetto, il fatturato dei dispositivi medici è computato al lordo dell’IVA e deve riferirsi ai costi contabilizzati nella voce BA0210 del modello CE; gli eventuali servizi accessori, distinti dalla fornitura del bene, non rientrano nel fatturato rilevante, salva l’incidenza di una loro errata contabilizzazione da parte degli enti competenti.

Come è indicizzato