Sentenza n. 5457/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le sette società concessionarie autostradali hanno impugnato la sentenza del TAR Piemonte n. 875/2025, che aveva respinto i ricorsi contro la delibera ART n. 139/2023. Gli appelli, di contenuto sostanzialmente identico, hanno dedotto error in iudicando e l’errata qualificazione delle censure formulate in primo grado. In particolare, le appellanti hanno contestato: a) il difetto di istruttoria e di motivazione nella determinazione del costo medio del debito di settore e nell’azzeramento del premio al debito, sostenendo che non fossero conoscibili le società considerate, le poste di bilancio utilizzate e le modalità di calcolo; b) l’irragionevolezza dell’equiparazione del costo del debito dei concessionari al risk free rate; c) il difetto di istruttoria e motivazione nella composizione del paniere dei comparables utilizzato per determinare l’equity beta, con l’inserimento di SNAM e Terna e l’esclusione di Vinci; d) l’omessa consultazione degli stakeholder in relazione alla modifica significativa del paniere. Il TAR aveva ritenuto tardiva la censura relativa alla mancata produzione dei dati di calcolo, aveva riconosciuto la discrezionalità tecnica dell’ART e aveva considerato la delibera n. 139/2023 mera applicazione di metodologie già sottoposte a consultazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i sette appelli e li ha accolti. Ha ritenuto erronea la statuizione del TAR sulla tardività della censura relativa ai dati utilizzati per determinare il costo medio del debito: il ricorso introduttivo denunciava già il difetto di motivazione e di istruttoria, mentre le successive memorie si erano limitate a sviluppare tale censura senza introdurre un motivo nuovo. Nel merito, il Collegio ha rilevato che il documento metodologico conteneva numerosi omissis e non consentiva di conoscere l’elenco delle società considerate, quelle escluse, le poste di bilancio utilizzate e gli elementi relativi al rapporto tra debito ed equity. Tale incompletezza impediva il controllo estrinseco sulla non manifesta illogicità dell’esercizio della discrezionalità tecnica, senza sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’Autorità. Il difetto di motivazione e istruttoria è stato ravvisato anche nella composizione del paniere dei comparables: l’inserimento di SNAM e Terna, operanti in settori diversi da quello autostradale, non era accompagnato da una spiegazione puntuale della comparabilità dei rischi; analogamente, l’esclusione di Vinci era giustificata da un inciso non sufficiente a chiarirne le ragioni, anche considerando che la società era stata inclusa nei panieri precedenti e successivi. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto illegittima l’omessa consultazione: l’art. 5, comma 3, del Regolamento ART, usando l’espressione “di norma”, non introduce un’esenzione assoluta per gli atti esecutivi; la modifica significativa del paniere rendeva la delibera non meramente esecutiva e imponeva una nuova consultazione degli stakeholder. Sono state assorbite le ulteriori censure. La sentenza del TAR è stata riformata e gli atti impugnati in primo grado sono stati annullati, con compensazione delle spese del doppio grado.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  i motivi specifici su cui si fonda il ricorso

  Il ricorso deve consentire al giudice di comprendere i vizi dedotti; il giudice deve interpretare le censure ricavabili dal testo del ricorso, anche dall’esposizione in fatto, senza considerare tardivi gli ulteriori sviluppi argomentativi di un motivo già proposto.

• art. 3, comma 1, l. 241/1990

  l'atto amministrativo deve recare l'indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che ne hanno determinato l'adozione in relazione alle risultanze dell'istruttoria

  Sussiste difetto di motivazione quando non è ricostruibile il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione e non sono conoscibili gli elementi istruttori posti a fondamento della decisione.

• art. 5, comma 3, Regolamento ART per lo svolgimento in prima attuazione dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell'Autorità e per la partecipazione dei portatori di interesse

  Di norma non sono sottoposti alla consultazione gli atti di regolazione a contenuto vincolato nonché gli atti esecutivi di atti di regolazione precedentemente sottoposti a consultazione

  La locuzione “di norma” esprime una direttiva generale e non un’esenzione assoluta. Quando l’atto introduce modifiche significative alla disciplina applicata, non può essere qualificato come meramente esecutivo e deve essere preceduto da consultazione.

• art. 37 d.l. 201/2011

  Costituisce la base normativa del potere dell’ART di definire il sistema tariffario di pedaggio e di determinare i parametri rilevanti per la remunerazione del capitale investito.

• Misura 16 dei sistemi tariffari ART approvati con le delibere nn. 64, 65, 73, 75, 77, 78 e 79 del 2019

  Disciplina la determinazione del WACC, distinguendo il costo del capitale di debito e il costo del capitale proprio, nonché i criteri per premio al debito ed equity beta.

Massime di principio

• Il ricorso amministrativo soddisfa il requisito dei motivi specifici quando consente di individuare i vizi di legittimità dedotti; il giudice deve ricavare le censure anche dall’esposizione in fatto e non può qualificare come motivo nuovo una memoria che sviluppi argomenti già riconducibili a un motivo introduttivo di difetto di motivazione o di istruttoria.
• L’esercizio della discrezionalità tecnica dell’autorità di regolazione non è sindacabile nel merito, ma l’amministrazione deve rendere conoscibili i dati, i presupposti e il percorso metodologico che hanno condotto alla decisione, così da consentire il controllo giudiziale estrinseco sulla non manifesta illogicità.
• Quando una determinazione regolatoria si fonda sull’elaborazione di dati economico-finanziari, la motivazione e l’istruttoria devono indicare almeno gli elementi essenziali del campione utilizzato, le poste considerate e le modalità di calcolo; l’omessa conoscibilità di tali elementi integra difetto di motivazione e di istruttoria.
• Nella determinazione di un parametro tecnico basato su comparables, l’inclusione di operatori appartenenti a settori diversi da quello direttamente regolato richiede una motivazione puntuale sulla comparabilità dei rischi e sulle ragioni per cui tali operatori siano sostituibili a quelli del settore di riferimento; un generico richiamo alla gestione di infrastrutture di rete in monopolio naturale non è sufficiente.
• La clausola regolamentare secondo cui gli atti esecutivi di precedenti atti regolatori sono normalmente sottratti a consultazione non esclude automaticamente la consultazione quando l’atto successivo modifica significativamente i parametri o il paniere di riferimento; in tal caso l’atto non è meramente esecutivo e la consultazione degli stakeholder è necessaria.

Come è indicizzato