Sentenza n. 3987/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune di Ginosa ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva parzialmente accolto il ricorso proposto dalla titolare di una concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreative, annullando gli atti comunali relativi alla gara e all'aggiudicazione nella parte concernente la proroga della concessione uscente fino al 15 settembre 2025, anziché fino alla stipula del nuovo atto concessorio. L'appellata, dopo aver partecipato alla gara ed essere risultata aggiudicataria di uno dei lotti, aveva dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse sulle altre censure, mantenendo l'interesse alla durata dell'affidamento temporaneo dell'area. Il Comune ha dedotto: violazione del giudicato e del ne bis in idem; omessa impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza; mancata notificazione del ricorso all'AGCM; erronea esclusione dell'improcedibilità; inapplicabilità della sopravvenuta disciplina del d.l. n. 131/2024 alla concessione, ritenuta scaduta al 31 dicembre 2023; contrasto della disciplina sopravvenuta con il diritto dell'Unione europea e, comunque, legittimità della limitazione dell'affidamento temporaneo al 15 settembre 2025. Il TAR aveva ritenuto applicabili gli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, interpretando la proroga fino al 30 settembre 2027 e la permanenza del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto come ostative alla limitazione temporale disposta dal Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, ritenendo assorbente il motivo relativo alla legittimità della limitazione dell'affidamento temporaneo al 15 settembre 2025 e non esaminando gli ulteriori motivi processuali e quello sull'applicabilità della proroga legale alla concessione. Ha riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti nelle parti oggetto di appello. Secondo il Collegio, il termine del 30 settembre 2027 previsto dall'art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022 costituisce un limite massimo e non impone la prosecuzione dei rapporti concessori fino a tale data o fino alla stipula del nuovo atto. La proroga ha natura tecnica e funzionale all'ordinata programmazione e allo svolgimento delle gare, da avviare senza indugio e, in sede di prima applicazione, entro il 30 giugno 2027. Una volta conclusa la procedura selettiva, l'amministrazione può disporre la cessazione anticipata della concessione prorogata e l'affidamento delle aree ai nuovi aggiudicatari, purché ciò sia funzionale al subentro e non irragionevole. Nel caso concreto, la scadenza unica al 15 settembre 2025 era giustificata dall'esigenza di assicurare la stagione balneare e di consentire le operazioni preparatorie al subentro dei nuovi concessionari; non risultava illogica né incompatibile con la concorrenza. L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 non impone la perdurante efficacia della concessione uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma si limita a rendere legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino a tale stipula, evitando le conseguenze sanzionatorie o indennitarie dell'occupazione abusiva. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento ... continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 ... le concessioni demaniali marittime ... per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  Il termine del 30 settembre 2027 è un limite massimo della proroga tecnica, non una scadenza necessariamente inderogabile; la concessione può cessare prima, una volta completata la gara e predisposto il subentro del nuovo concessionario.

• art. 4, comma 3, l. n. 118/2022

  La P.A. avvia la procedura di affidamento ... almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio ... in sede di prima applicazione ... in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  La disposizione impone alle amministrazioni di avviare tempestivamente le gare e conferma la natura acceleratoria, non dilatoria, del termine massimo di proroga.

• art. 4, comma 7, l. n. 118/2022

  Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione

  La norma legittima l'occupazione materiale dell'area fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante validità o efficacia della concessione uscente né impedisce la cessazione anticipata del rapporto.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione ... non pregiudicano la validità delle procedure selettive ... nel rispetto ... delle modalità e dei criteri di cui all’articolo 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118

  La disciplina sopravvenuta coordina la proroga con l'obbligo di svolgimento delle gare e non legittima il differimento dell'assetto concorrenziale quando la procedura sia già stata conclusa.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere assegnate mediante procedura competitiva; la proroga è compatibile con il diritto dell'Unione solo se tecnica e strettamente funzionale allo svolgimento della gara, senza ritardare il nuovo assetto concorrenziale.

• art. 49 TFUE

  Il principio di libertà di stabilimento concorre a escludere proroghe dilatorie delle concessioni demaniali e impone un'interpretazione della disciplina nazionale coerente con la concorrenza.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo contenuto nell'art. 4, comma 7, l. n. 118/2022 riguarda le conseguenze dell'occupazione senza titolo e non determina il mantenimento dell'efficacia della concessione uscente.

Massime di principio

• La proroga legale delle concessioni demaniali marittime fino al 30 settembre 2027 costituisce un limite massimo e una misura tecnica funzionale all'ordinata programmazione e conclusione delle procedure competitive; non attribuisce al concessionario uscente il diritto alla prosecuzione del rapporto fino a tale data.
• Una volta conclusa la gara e quando i nuovi concessionari siano pronti al subentro, l'amministrazione può disporre, con motivazione coerente con le esigenze organizzative e di subentro, la cessazione anticipata delle concessioni prorogate ex lege, anche prima del 30 settembre 2027.
• L'obbligo di avviare le procedure competitive senza indugio, e comunque entro il termine previsto per la prima applicazione della disciplina, impedisce di interpretare la proroga come strumento dilatorio o come titolo per ritardare l'instaurazione del regime concorrenziale.
• La previsione che rende legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto concessorio non impone il mantenimento dell'efficacia della concessione uscente fino a quella stipula; essa disciplina soltanto la legittimità dell'occupazione materiale e le relative conseguenze sanzionatorie o indennitarie.
• La disciplina nazionale sulle proroghe delle concessioni demaniali è compatibile con il diritto dell'Unione soltanto se interpretata in modo da subordinare la proroga alla concreta attivazione delle gare e da escludere ogni prosecuzione non necessaria dei rapporti preesistenti dopo la selezione dei nuovi concessionari.

Come è indicizzato