Sentenza n. 4044/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava due provvedimenti disciplinari con i quali gli era stata irrogata la sanzione dell’inibizione dall’esercizio della professione per due giorni, rispettivamente per assenze dal turno di servizio senza previa autorizzazione del Capo pilota. Deduceva, tra l’altro, la tardività e l’inammissibilità della contestazione dei regolamenti e dei dinieghi di autorizzazione ai permessi sindacali; la violazione delle norme del Codice della navigazione e del regolamento locale sul servizio di pilotaggio; l’artificioso frazionamento delle assenze e la duplicazione delle sanzioni; la violazione del contraddittorio, del giusto procedimento e della corrispondenza tra fatti contestati e fatti sanzionati; il difetto di motivazione e la violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza, imparzialità e buon andamento; la violazione del principio di immediatezza della contestazione disciplinare; l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; infine, la nullità dei dinieghi e del regolamento sui permessi sindacali per difetto assoluto di attribuzione. L’appellante sosteneva inoltre che il permesso sindacale costituisse un diritto non subordinabile a un’autorizzazione discrezionale e richiamava lo Statuto dei lavoratori e l’art. 55-bis d.lgs. 165/2001.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR integralmente confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto tempestivamente lesivi i regolamenti e i dinieghi di autorizzazione ai permessi sindacali, non impugnati nel termine decadenziale di sessanta giorni. Ha affermato che l’assenza dal turno senza la previa autorizzazione prevista dal regolamento locale costituiva condotta disciplinarmente rilevante, poiché il servizio di pilotaggio è funzionale alla sicurezza della navigazione e alla continuità del servizio. La facoltà del Capo pilota di consentire l’assenza per attività sindacale è stata qualificata come misura organizzativa necessaria, non come indebita compressione della libertà sindacale. È stata esclusa la duplicazione sanzionatoria, poiché i due procedimenti riguardavano periodi e assenze differenti e, per ciascun provvedimento, era stata considerata principalmente l’assenza più recente. Il contraddittorio è stato ritenuto pienamente garantito mediante la contestazione degli addebiti e l’invito a presentare le discolpe; l’audizione non era prescritta dalle norme applicabili e l’art. 10-bis l. 241/1990 non si applica ai procedimenti disciplinari. La motivazione dei provvedimenti è stata giudicata dettagliata, intellegibile e coerente con gli addebiti, anche quanto alle difficoltà organizzative derivanti dall’organico ridotto e dalla necessità di garantire il servizio. Il principio di immediatezza della contestazione è stato ritenuto rispettato: esso ha natura relativa e sollecitatoria, non implica un termine rigido e va valutato secondo ragionevolezza, complessità organizzativa e necessità di verifiche preliminari. È stata infine esclusa la nullità degli atti, trattandosi di invalidità eccezionale e tipica, non configurabile in via virtuale in assenza di una specifica causa legale. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori in favore del Ministero e in euro 4.000 oltre accessori in favore della Corporazione.

Norme richiamate

• artt. 5 e 6 d.P.R. 1199/1971

  Non è riconosciuta la possibilità di introdurre, nel ricorso giurisdizionale contro la decisione su ricorso gerarchico, motivi nuovi non dedotti nella precedente sede amministrativa, salvo che il termine per impugnare l’atto originario non sia ancora decorso.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine ordinario per l’impugnazione degli atti amministrativi lesivi è stato applicato ai regolamenti e ai dinieghi di autorizzazione ai permessi sindacali, ritenuti immediatamente lesivi.

• artt. 114, 1249, 1251, 1254 e 1263 Codice della navigazione

  Le disposizioni sono state richiamate nel quadro della disciplina del servizio di pilotaggio e del procedimento disciplinare; la contestazione degli addebiti e l’invito a presentare le discolpe garantiscono il contraddittorio.

• art. 513 Regolamento per la navigazione marittima

  È stato richiamato quale disposizione applicabile alla contestazione disciplinare e alla richiesta di discolpe.

• artt. 10 e 11, comma 1, lett. c), Regolamento locale per il servizio di pilotaggio nel porto di Livorno

  Il Capo pilota deve «consentire, compatibilmente con le esigenze del servizio, l'assenza del pilota per lo svolgimento dell'attività sindacale».

  Le disposizioni impongono l’organizzazione del servizio e attribuiscono al Capo pilota il potere di consentire l’assenza per attività sindacale compatibilmente con le esigenze del servizio; l’assenza senza previa autorizzazione integra violazione disciplinare.

• art. 3 Regolamento per la fruizione di permessi sindacali ai piloti effettivi del Corpo piloti del porto di Livorno

  Il permesso è deliberato dal Capo Pilota su richiesta dell'interessato mediante comunicazione mail con un preavviso di giorni 30.

  La disposizione disciplina le modalità di richiesta e deliberazione del permesso; la sua lesività doveva essere contestata tempestivamente.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dei provvedimenti disciplinari è stata ritenuta adeguata, dettagliata e intellegibile.

• art. 7 l. 241/1990

  La contestazione degli addebiti e l’invito a presentare discolpe sono stati ritenuti sufficienti nel procedimento disciplinare.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti disciplinari.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è eccezionale e tipica; non opera in via virtuale in assenza di una causa espressamente prevista dalla legge.

• art. 55-bis d.lgs. 165/2001

  La disposizione è stata considerata dal Ministero in via analogica e in funzione di garanzia, ma il rispetto del principio di immediatezza è stato comunque valutato secondo un criterio di ragionevolezza e non mediante un termine rigido.

• art. 7 l. 300/1970

  Il principio di immediatezza della contestazione disciplinare è stato ricondotto ai doveri di buona fede e correttezza, con natura relativa e sollecitatoria.

• art. 28 l. 300/1970

  Il richiamo alla condotta antisindacale non è stato ritenuto decisivo, non essendo configurabile un rapporto di lavoro subordinato tra il pilota e la Corporazione.

• art. 90-94 Codice della navigazione

  Le disposizioni descrivono lo status del pilota di porto quale soggetto dotato di specifica licenza e iscritto nel registro dei piloti.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per l’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati quale ulteriore base per la tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Nel servizio di pilotaggio portuale, l’assenza del pilota dal turno senza la previa autorizzazione prevista dalla disciplina organizzativa integra un illecito disciplinare, poiché la continuità e la regolarità del servizio sono funzionali alla sicurezza della navigazione. La facoltà di autorizzare l’assenza per attività sindacale, quando subordinata alle esigenze del servizio, costituisce una misura organizzativa necessaria e non una indebita compressione della libertà sindacale.
• Gli atti regolamentari e i dinieghi di autorizzazione a permessi sindacali sono immediatamente lesivi quando incidono direttamente sulla possibilità di assentarsi dal servizio; devono pertanto essere impugnati entro il termine decadenziale decorrente dalla loro conoscenza o dalla prima concreta applicazione lesiva.
• Nel procedimento disciplinare il contraddittorio è garantito dalla contestazione degli addebiti e dalla possibilità di presentare discolpe secondo la disciplina speciale applicabile; non è necessaria un’audizione se questa non è prevista dalle norme di settore, né trova applicazione il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis l. 241/1990.
• Ai fini dell’avvio del procedimento disciplinare è sufficiente la conoscenza dei fatti astrattamente configurabili come illecito; non è necessario che la loro piena verità sia già dimostrata, poiché l’accertamento definitivo è oggetto dell’istruttoria disciplinare. La sanzione deve comunque corrispondere ai fatti contestati.
• Il principio di immediatezza della contestazione disciplinare ha natura relativa e sollecitatoria, non comporta un termine rigido e deve essere valutato secondo ragionevolezza, considerando le circostanze concrete, la complessità organizzativa e la necessità di verifiche preliminari, purché il ritardo non comprometta la difesa dell’incolpato.
• La nullità del provvedimento amministrativo è un’invalidità eccezionale e tipica: ricorre soltanto nei casi previsti dall’art. 21-septies l. 241/1990, quali mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato e altre cause espressamente previste dalla legge; non è configurabile per il solo difetto di motivazione o per asserite illegittimità sostanziali.

Come è indicizzato