Sentenza n. 347/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti, proprietarie delle aree, avevano proposto una variante ordinaria al PRG diretta a trasformare un’area di Centinarola in comparto commerciale/scolastico, con realizzazione di una media struttura di vendita, ampliamento della scuola primaria, nuova viabilità, parcheggi, piste ciclabili e ulteriori opere di urbanizzazione, prevedendo una compensazione mediante parziale stralcio edificatorio di un comparto residenziale a Bellocchi. Il procedimento aveva avuto esito favorevole nella conferenza di servizi, con pareri favorevoli degli enti coinvolti, non assoggettabilità a VAS e successiva approvazione della proposta da parte della Giunta comunale. Il Consiglio comunale, tuttavia, aveva respinto la variante con deliberazione n. 73 del 30 maggio 2023, rinviando alle dichiarazioni e al verbale della seduta consiliare. Le ricorrenti hanno dedotto: a) difetto di istruttoria e motivazione, violazione dell’art. 3 l. 241/1990, delle norme costituzionali e della disciplina regionale urbanistica, nonché eccesso di potere per illogicità, travisamento, contraddittorietà, sproporzione e sviamento, sostenendo che il Consiglio non avrebbe considerato l’istruttoria, i pareri favorevoli e l’interesse pubblico alla riqualificazione; b) difetto di motivazione e travisamento dei fatti, poiché il diniego avrebbe erroneamente qualificato l’intervento come realizzazione di un centro commerciale, mentre la proposta riguardava una media struttura di vendita, e avrebbe fondato il diniego sulla tutela del commercio di vicinato e sugli oneri per l’ampliamento scolastico senza adeguata istruttoria; c) violazione del legittimo affidamento, ritenuto sorto a seguito dell’esito favorevole della conferenza di servizi e della proposta della Giunta, con conseguente necessità di una motivazione rafforzata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha rilevato che, in materia di pianificazione urbanistica, il Consiglio comunale conserva integri i propri poteri discrezionali e la competenza a decidere definitivamente sulla variante. La conferenza di servizi e la proposta della Giunta costituiscono atti di impulso e non vincolano l’organo consiliare, anche quando abbiano avuto esito favorevole e abbiano accertato la conformità tecnica, urbanistica e ambientale dell’intervento. Il Consiglio può quindi respingere la variante senza dover confutare analiticamente ogni risultanza istruttoria né rendere una motivazione rafforzata, purché la decisione sia sorretta da ragioni comprensibili e non manifestamente illogiche o irragionevoli. Il verbale della seduta consiliare, richiamato dalla deliberazione, è stato considerato parte integrante del provvedimento e idoneo a contenerne la motivazione. Il Collegio ha ritenuto sufficientemente chiare le ragioni del diniego: volontà di non subire scelte urbanistiche puntuali proposte dai privati, preferenza per la tutela del commercio di prossimità e contrarietà a un ampliamento scolastico realizzato mediante la concessione ai privati di una destinazione urbanistica più redditizia anziché mediante risorse pubbliche. L’erroneo riferimento consiliare al “centro commerciale” non è stato ritenuto decisivo, poiché il riferimento sostanziale era a una struttura commerciale di medie dimensioni, comunque diversa da un esercizio di vicinato. È stata inoltre ritenuta legittima la considerazione politica di privilegiare il commercio di prossimità e di scegliere, nell’ambito della pianificazione generale, se procedere mediante variante puntuale o attraverso una futura revisione complessiva del territorio. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento: la proposta favorevole della conferenza di servizi e la deliberazione della Giunta non hanno fatto sorgere un’aspettativa qualificata all’approvazione della variante, trattandosi di una modifica migliorativa della pianificazione urbanistica rimessa all’ampia discrezionalità comunale. Le spese sono state compensate per la complessità e l’opinabilità delle scelte urbanistiche e per la consistenza delle tesi giuridiche prospettate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è stato ritenuto assolto mediante il contenuto del verbale della seduta consiliare, considerato parte integrante della deliberazione, purché le ragioni della decisione risultino comprensibili.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  La mancata espressione di un parere nella conferenza di servizi determina l’acquisizione dell’assenso senza condizioni, ma l’esito favorevole della conferenza non vincola il Consiglio comunale nell’esercizio della potestà pianificatoria.

• artt. 25 e 26 L.R. Marche n. 34/1992

  Costituiscono la base normativa regionale della proposta di variante al PRG, senza comprimere la competenza discrezionale del Consiglio comunale sulla decisione finale.

• art. 114, comma 1, lett. e) e g), d.lgs. 114/1998

  Distinguono il centro commerciale dalla media struttura di vendita; l’erronea qualificazione politica dell’intervento non ha determinato l’illegittimità del diniego, poiché la motivazione sostanziale riguardava comunque una struttura commerciale non riconducibile al commercio di vicinato.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato giurisdizionale non può estendersi al merito delle scelte di politica urbanistica, salvo i tassativi casi di giurisdizione di merito.

• art. 3, comma 2, TUEL

  È richiamato quale fondamento della discrezionalità dell’ente locale nel valutare tempi, opportunità e contenuti della pianificazione, anche attuativa.

• art. 41 Cost.

  È stato invocato dalle ricorrenti a tutela della libertà di iniziativa economica, ma il giudice non ha ritenuto che la scelta comunale di privilegiare il commercio di prossimità integrasse una violazione.

Massime di principio

• Nella pianificazione urbanistica il Consiglio comunale conserva la competenza e la discrezionalità a decidere definitivamente sull’approvazione di una variante; l’esito favorevole della conferenza di servizi e la proposta della Giunta costituiscono atti di impulso e non vincolano l’organo consiliare.
• Il Consiglio comunale può discostarsi dalle risultanze favorevoli della conferenza di servizi e respingere una variante urbanistica anche quando essa presenti rilevanti vantaggi pubblici, purché il diniego sia sorretto da ragioni comprensibili e non manifestamente illogiche, irragionevoli o abnormi.
• Nelle deliberazioni consiliari di pianificazione urbanistica, il verbale della seduta può costituire parte integrante del provvedimento e concorrere alla motivazione per relationem, quando consenta di individuare le ragioni effettive della decisione.
• Le scelte urbanistiche generali o puntuali, comprese quelle dirette a privilegiare il commercio di prossimità o a rifiutare forme di urbanistica consensuale, esprimono discrezionalità politico-amministrativa e sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o abnormità.
• La presentazione di una proposta di variante, l’esito favorevole della conferenza di servizi e l’approvazione della proposta da parte della Giunta non fanno sorgere, in capo al proponente, un’aspettativa giuridicamente qualificata all’approvazione della variante, né impongono di per sé una motivazione rafforzata del diniego.

Come è indicizzato