Cassazione Civile, Ordinanza n. 24574/2026 del 08/08/2026

Esito

La controversia

Un contribuente aveva impugnato un avviso di pagamento per contributi di bonifica relativi ad alcune annualità, emesso dal consorzio territoriale di bonifica allora operante. In primo e secondo grado il ricorso era stato prima respinto e poi accolto: la corte tributaria regionale aveva annullato l'atto ritenendo, in sintesi, che la legge regionale siciliana avesse istituito nuovi consorzi di area vasta e che i precedenti consorzi territoriali fossero stati sostanzialmente soppressi; di conseguenza, l'atto sarebbe stato emesso da un soggetto ormai inesistente e privo di potere, con conseguente nullità. Il consorzio ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: (1) ha sostenuto che l'avviso di pagamento non rientrasse tra gli atti impugnabili ex art. 19 d.lgs. 546/1992 e che quindi non potessero farsi valere censure solo formali; (2) ha dedotto la violazione delle norme sulla tempestività dell'impugnazione e dell'onere della prova, lamentando che i giudici non avessero verificato la prova della tempestiva proposizione del ricorso introduttivo; (3) ha denunciato la violazione della normativa regionale e regolamentare sui consorzi di bonifica, sostenendo che l'accorpamento dei consorzi non ne avesse determinato l'estinzione, ma avesse lasciato sopravvivere i consorzi territoriali nel periodo transitorio, con legittimazione a operare; (4) ha contestato ulteriormente la qualificazione del rapporto come mandato senza rappresentanza e la conseguente nullità dell'atto per difetto assoluto di potere.

La decisione

La Corte ha preliminarmente respinto l'eccezione di improcedibilità del ricorso per cassazione sollevata dal controricorrente per asserito difetto di valida procura, ritenendo che l'omessa attestazione di conformità non comportasse, nel caso concreto, la sanzione processuale in assenza di contestazione della conformità della copia. Nel merito, ha dichiarato inammissibile il primo motivo perché la questione dell'impugnabilità dell'atto non era stata specificamente trattata nella sentenza impugnata né risultava essere stata ritualmente devoluta nei gradi di merito; ha comunque osservato che la censura era infondata, poiché ogni atto che porti a conoscenza del contribuente una pretesa tributaria è impugnabile anche per vizi formali, non solo sostanziali. Ha dichiarato inammissibile anche il secondo motivo, ritenendo che esso non denunciasse un concreto errore sulla tempestività del ricorso, ma una generica omissione di verifica, priva di specifica allegazione di tardività. Ha invece accolto il terzo motivo: ha interpretato la normativa regionale e regolamentare nel senso che l'accorpamento dei consorzi di bonifica non aveva prodotto l'immediata estinzione dei consorzi territoriali, ma aveva dato luogo a una procedura di riordino progressiva, con permanenza dei precedenti enti sino alla conclusione del processo di accorpamento e alla piena operatività del nuovo assetto; perciò il consorzio territoriale che aveva emesso l'atto era ancora legittimato a farlo. Ha ritenuto assorbito il quarto motivo. La sentenza della corte tributaria regionale è stata quindi cassata limitatamente al motivo accolto e la causa è stata rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  "Il difensore, il dipendente di cui si avvale la pubblica amministrazione per stare in giudizio personalmente, il consulente tecnico, il professionista delegato, il curatore, il commissario giudiziale e il liquidatore giudiziale, quando depositano con modalità telematiche la copia informatica, anche per immagine, di un atto processuale di parte o di un provvedimento del giudice formato su supporto analogico e detenuto in originale o in copia conforme, attestano la conformità della copia al predetto atto. La copia munita dell'attestazione di conformità equivale all'originale o alla copia conforme dell'atto o del provvedimento".

  L'omessa attestazione di conformità della copia della procura non determina automaticamente improcedibilità del ricorso se la conformità non è contestata dalla controparte; in tale ipotesi la mancanza integra una mera irregolarità priva di effetti pregiudizievoli.

• art. 369 c.p.c.

  "[…] la procura speciale se questa è conferita con supporto analogico […]"

  La disciplina del deposito degli atti in cassazione è letta in coordinamento con il principio di effettività della tutela e con la regola della strumentalità delle forme.

• art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  L'elencazione degli atti impugnabili è tassativa, ma qualunque atto dell'ente impositore che renda nota al contribuente una specifica pretesa tributaria è comunque impugnabile, anche per vizi formali o di motivazione, sebbene non rientri tra gli atti tipici.

• art. 21 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Il motivo che invoca la tardività dell'impugnazione è inammissibile se non viene dedotto un concreto superamento del termine e se la questione non risulta trattata nei precedenti gradi.

• art. 2697 c.c.

  È richiamato in tema di onere della prova della tempestività dell'impugnazione, ma la censura è stata ritenuta priva di effettiva specificità decisoria.

• art. 13 della legge regionale Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5

  "Al fine di adeguare i servizi di bonifica e irrigazione [...] sono ridefiniti gli ambiti territoriali di operatività dei Consorzi di bonifica, attraverso l'unificazione dei comprensori consortili [...] Sono istituiti il Consorzio di bonifica Sicilia occidentale e il Consorzio di bonifica Sicilia orientale"

  La norma è interpretata come disposizione di riordino organizzativo che prefigura un processo di unificazione e accorpamento, ma non dispone espressamente l'immediata estinzione dei consorzi territoriali preesistenti.

• art. 19 del regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale

  "I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione del Commissario Straordinario e del Direttore Generale"

  La vigenza degli affidamenti dei consorzi accorpati è letta come indice della permanenza funzionale dei precedenti enti sino alla conclusione della riorganizzazione.

• art. 1705 c.c.

  Il mandato senza rappresentanza è ritenuto istituto privatistico non esportabile in ambito pubblicistico come schema generale di attribuzione di funzioni tra enti pubblici; tuttavia, nel caso concreto, l'erronea evocazione di tale figura non ha inciso sulla legittimazione dell'ente a emanare l'atto.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Sono richiamati come parametri di effettività della tutela giurisdizionale e di favor per la decisione di merito, con lettura non formalistica delle regole processuali.

• art. 47 della Carta di Nizza

  Richiamato a sostegno del principio di effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 19 TUE

  Richiamato, insieme alla Carta di Nizza e alla CEDU, quale parametro sovranazionale del diritto a un ricorso effettivo.

• art. 6 CEDU

  Usato per rafforzare l'interpretazione non eccessivamente formalistica delle forme processuali e la preferenza per la decisione di merito.

• artt. 24 e 53 Cost.

  Richiamati in tema di impugnabilità degli atti impositivi non tipizzati, a tutela del contribuente.

• art. 97 Cost.

  Richiamato per affermare che l'impugnabilità degli atti impositivi risponde anche a esigenze di buon andamento dell'amministrazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Citato nei motivi del ricorso come parametro della dedotta nullità per difetto di potere, ma il motivo è stato poi ritenuto assorbito o superato.

Massime di principio

• La mancata attestazione di conformità di una copia della procura o di altro atto processuale non determina, di per sé, improcedibilità del ricorso se la conformità non è specificamente contestata dalla controparte; la nullità/formalità va letta in chiave di strumentalità delle forme e di effettività della tutela.
• In materia tributaria, l'elencazione degli atti impugnabili ex art. 19 d.lgs. 546/1992 è tassativa, ma ogni atto con cui l'amministrazione renda nota al contribuente una specifica pretesa fiscale è impugnabile anche per vizi formali o di motivazione, senza limitare il sindacato ai soli profili sostanziali.
• Nel ricorso per cassazione non possono essere introdotte questioni nuove non trattate nella sentenza impugnata e non specificamente dedotte nei gradi di merito; la censura è inammissibile se non è accompagnata dall'indicazione puntuale dell'atto e del momento in cui la questione è stata proposta.
• L'interpretazione di una legge di riordino di enti pubblici va condotta secondo il dato letterale e la struttura procedimentale complessiva: se la norma prevede un accorpamento e una fase transitoria senza espressa soppressione immediata dei precedenti enti, questi ultimi restano operativi sino al completamento del processo di riunificazione.
• La mera evocazione impropria di un mandato senza rappresentanza tra enti pubblici non elimina, da sola, la legittimazione dell'ente che ha materialmente emanato l'atto, quando tale ente sia ancora funzionalmente operante per effetto della disciplina transitoria e degli affidamenti in essere.

Come è indicizzato