Sentenza n. 1397/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio una precedente deliberazione del 2024 relativa al riconoscimento di un'indennità di funzione e di un ristoro per la mancata attività sanitaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto: superamento del termine ragionevole e violazione del termine di dodici mesi; difetto assoluto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico al ritiro e affidamento privato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell'autotutela per mere ragioni di opportunità; violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento; violazione delle garanzie partecipative; illegittimità della limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale, con dedotta violazione della disciplina statale emergenziale; nonché responsabilità risarcitoria della Regione e, in subordine, diritto all'indennizzo da revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse rapporti patrimoniali relativi a contributi e ristori; nel merito ha sostenuto la natura di meri acconti delle somme erogate, l'assenza di copertura finanziaria e l'illegittimità dell'accordo regionale.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la questione di giurisdizione e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza pronunciarsi sui motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, all'affidamento, alla disciplina dei ristori o al risarcimento. Ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, ritenendo invece applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva. Richiamando Cass. civ., Sez. Un., n. 15404/2024, ha rilevato che i contributi previsti dall'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza sanitaria, sono riconosciuti direttamente dalla legge e presuppongono soltanto verifiche oggettive, senza discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. Anche la DGR 2133/2024 prevedeva criteri oggettivi di quantificazione, basati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, sicché la posizione della struttura aveva natura di diritto soggettivo. La controversia, riguardando la spettanza e il ritiro di tali contributi, deve pertanto essere devoluta al giudice ordinario. Il TAR ha disposto la possibilità di riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a., e ha compensato le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha qualificato il proprio intervento come annullamento d'ufficio, ma il TAR non ha esaminato nel merito la sussistenza dei relativi presupposti, dichiarando il difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, conv. con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato...

  La disposizione riconosce un contributo per i costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso l'attività, entro un limite massimo predeterminato, lasciando all'amministrazione verifiche oggettive dei presupposti e della rendicontazione, senza discrezionalità sull'attribuzione del beneficio.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti...

  La norma costituisce il presupposto della sospensione delle attività sanitarie ordinarie durante l'emergenza, cui è collegato il contributo previsto dall'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  È richiamato quale fondamento dell'indennità di funzione riconosciuta dalla delibera regionale del 2024; la relativa spettanza è stata ricondotta dal TAR a criteri oggettivi.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e ai rapporti patrimoniali connessi.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, sono conservati gli effetti sostanziali e processuali della domanda mediante riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi, sovvenzioni e ristori riconosciuti direttamente dalla legge, quando all'amministrazione spetta soltanto verificare l'esistenza dei presupposti e la rendicontazione senza discrezionalità sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario perché incidono su diritti soggettivi.
• Il fatto che il contributo sia erogato attraverso un provvedimento regionale o nell'ambito di accordi con strutture private accreditate non radica di per sé la giurisdizione amministrativa, se la spettanza del beneficio e i criteri di quantificazione sono già determinati dalla legge e da parametri oggettivi.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa può configurarsi quando la controversia riguarda una fase anteriore all'attribuzione discrezionale del beneficio oppure quando il beneficio già concesso viene ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; non ricorre invece tale ipotesi quando la controversia attiene alla spettanza di una provvidenza legislativamente predeterminata.
• La dichiarazione del difetto di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato