Sentenza n. 6476/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione deducendo, in primo grado, incompetenza e violazione delle norme sulla competenza comunale; violazione delle garanzie partecipative, dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto; difetto di istruttoria, travisamento ed erroneità dei presupposti; violazione della disciplina paesaggistica e delle disposizioni sul regime autorizzatorio semplificato; violazione della normativa regionale e del principio di tipicità procedimentale. In appello ha contestato la sentenza del TAR per avere escluso la necessità della comunicazione di avvio, non adeguatamente considerato la consulenza tecnica di parte e ritenuto abusivi i manufatti. Ha sostenuto che il piano seminterrato fosse un mero volume tecnico, che la costruzione al piano terra fosse assistita da un'autorizzazione edilizia del 1989 e che una parte del manufatto fosse oggetto di domanda di condono pendente. Ha inoltre dedotto che, al più, ricorresse una parziale difformità dai titoli edilizi, sanabile mediante accertamento di conformità, e che la demolizione violasse i principi di proporzionalità e adeguatezza. Ha chiesto anche una CTU o altro mezzo istruttorio per accertare natura ed entità delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché l'ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e dovuto, tipizzato dalla legge, rispetto al quale la partecipazione del privato non può incidere sull'esito. Ha escluso che l'autorizzazione del 1989 potesse legittimare i manufatti, perché temporanea, riferita a un box di superficie e caratteristiche diverse e subordinata allo smontaggio dopo i lavori. Ha escluso altresì che la domanda di condono relativa a un deposito in muratura di 48 mq potesse giustificare il manufatto in lamiera di 220,5 mq o il locale seminterrato di 110 mq. Le opere, per caratteristiche, dimensioni, materiali e trasformazione del territorio, erano diverse da quelle eventualmente autorizzate o oggetto di sanatoria; il piano seminterrato costituiva volume utilizzabile e non semplice volume tecnico. Ha qualificato gli interventi come opere di nuova costruzione soggette a permesso di costruire, realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico e ricompresa nel Parco nazionale del Cilento. Ha ritenuto applicabile la disciplina della difformità totale o delle variazioni essenziali, non quella della parziale difformità. La pendenza della domanda di condono non impediva l'adozione dell'ordinanza di demolizione né legittimava interventi ulteriori sul manufatto, determinando soltanto una temporanea cristallizzazione dell'assetto edilizio. Il principio di proporzionalità non era utilmente invocabile, poiché l'amministrazione esercitava un potere vincolato e non disponeva di margini discrezionali nella scelta della sanzione. Il Comune non era tenuto a verificare preventivamente la sanabilità delle opere ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001. La richiesta di CTU è stata respinta perché l'istruttoria documentale e fotografica era sufficiente e ulteriori accertamenti sarebbero stati superflui. Nulla è stato disposto sulle spese del grado d'appello per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001

  L'ordine di demolizione per opere edilizie abusive costituisce esercizio di un potere vincolato e dovuto, conseguente all'accertamento dell'abuso.

• art. 5 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla competenza comunale; la censura non è stata accolta.

• artt. 7 e seguenti l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria prima dell'ordine di demolizione, trattandosi di procedimento sanzionatorio edilizio vincolato nel quale la partecipazione non può modificare l'esito.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamato tra le norme asseritamente violate; la relativa censura è stata respinta nel quadro della natura vincolata del procedimento.

• art. 6 l. n. 241/1990

  Richiamato per il dedotto difetto di istruttoria; il giudice ha ritenuto sufficiente l'istruttoria documentale e fotografica.

• artt. 38 e 44 l. n. 47/1985

  Richiamati dal ricorrente in relazione alle garanzie e agli effetti della disciplina del condono; le censure non sono state accolte.

• art. 167, commi 1 e 3, d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato in relazione alla tutela paesaggistica; la presenza del vincolo rafforza la necessità del titolo edilizio per opere di nuova costruzione.

• d.P.R. n. 31/2017, allegati A e B

  Le disposizioni sul regime autorizzatorio paesaggistico semplificato non sono state ritenute idonee a escludere l'abusività delle opere accertate.

• art. 2, commi 1 e 2, legge Regione Campania n. 19/2017

  La disciplina regionale non imponeva al Comune di verificare previamente la sanabilità delle opere né impediva l'adozione dell'ordine di demolizione.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  L'amministrazione non è tenuta a verificare d'ufficio, prima dell'ordinanza di demolizione, la possibile sanabilità dell'abuso mediante accertamento di conformità.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa in udienza straordinaria; non costituisce norma decisiva sul merito.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un provvedimento sanzionatorio vincolato e dovuto; di regola non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, perché l'apporto partecipativo del privato non può modificare l'esito una volta accertata l'abusività dell'opera.
• Un titolo edilizio temporaneo o riferito a un manufatto avente caratteristiche, dimensioni, materiali o destinazione differenti non può legittimare opere successivamente realizzate e sostanzialmente diverse da quelle autorizzate.
• La pendenza di una domanda di condono determina una temporanea cristallizzazione dell'assetto edilizio esistente, ma non legittima interventi modificativi o ampliativi sul manufatto né impedisce l'adozione di misure sanzionatorie per opere ulteriori e diverse.
• La distinzione tra parziale difformità e difformità totale dipende dalla comparazione concreta tra opera realizzata e titolo edilizio: ricorre difformità totale o variazione essenziale quando l'intervento costituisce un'opera diversa per conformazione, struttura, destinazione o ubicazione.
• Il principio di proporzionalità opera nei limiti in cui l'amministrazione disponga di margini discrezionali; non consente di sostituire alla demolizione una misura diversa quando la legge impone tale sanzione per opere abusive prive di titolo.
• Il Comune non è tenuto, prima di adottare l'ordine di demolizione, a svolgere d'ufficio una verifica preventiva della sanabilità dell'opera ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001.

Come è indicizzato