Sentenza n. 10249/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 16 in favore dell’aggiudicataria, deducendo: 1) la non conformità dell’offerta vincitrice alla lex specialis, sia perché le schede tecniche erano state caricate alla rinfusa e senza ordinamento, sia per difformità sostanziali relative ai prodotti indicati nelle schede 30, 38 e 122, sia per la modifica dell’unità di misura e dei pesi richiesti; 2) disparità di trattamento rispetto all’esclusione subita dalla stessa ricorrente in altro lotto della medesima gara per una difformità di prodotto; 3) incongruità dei prezzi dell’aggiudicataria e insufficienza della verifica di anomalia, anche in relazione ai CAM e ai costi dei prodotti biologici; 4) mancanza della certificazione biologica richiesta dal capitolato. Sono state inoltre proposte, in via subordinata, domande di annullamento dell’intera procedura, di dichiarazione di inefficacia del contratto e subentro, nonché di accertamento del silenzio-rifiuto e del diritto di accesso alla documentazione richiesta.

La decisione

Il TAR ha ritenuto territorialmente competente il giudice adito, considerando unitaria la procedura multilotto in ragione dell’unicità della commissione, del responsabile del progetto, del responsabile del procedimento e del seggio di gara. Ha espunto la memoria di replica della ricorrente per mancato deposito di memoria conclusionale dell’Avvocatura. Ha ritenuto infondata la censura relativa al caricamento disordinato delle schede, perché la documentazione, pur organizzata in modo difficoltoso, conteneva tutti gli elementi necessari per la valutazione. Ha invece accolto le censure relative alla non conformità dei prodotti delle schede 38, 30 e 122: la generica indicazione dell’area FAO 34 non equivaleva al prodotto “Polpo Marocco”; il prodotto offerto come preparazione a base di molluschi e crostacei non equivaleva al “fritto misto di pesce in pastella”; il prodotto refrigerato non equivaleva al prodotto surgelato richiesto, la cui maggiore durata di conservazione era funzionale alle esigenze logistiche della Marina Militare. Ha escluso, invece, la difformità relativa alla scheda 50, ritenendo sostanzialmente equivalente il surimi aromatizzato all’astice rispetto al prodotto richiesto. Ha respinto la censura sulle unità di misura perché non era stata provata una concreta e decisiva distorsione della comparazione delle offerte. Ha accolto la censura di disparità di trattamento, ritenendo che il medesimo rigoroso criterio applicato all’offerta della ricorrente in altro lotto dovesse essere applicato anche all’aggiudicataria, indipendentemente dal fatto che i prodotti interessati fossero o meno assistiti da una denominazione di qualità protetta. Ha respinto le censure sulla congruità dei prezzi, poiché la stazione appaltante aveva svolto una valutazione globale supportata da documentazione, mentre la ricorrente non aveva fornito elementi oggettivi idonei a dimostrare il corretto prezzo di mercato; nel lotto 16, inoltre, non era richiesta la fornitura di prodotti biologici. Ha respinto anche la censura sulla certificazione biologica, poiché il lotto non prevedeva prodotti biologici né come specifica tecnica né come criterio premiale. L’accoglimento delle censure sulla non conformità dell’offerta ha comportato l’annullamento dell’aggiudicazione. Il TAR ha dichiarato inefficace l’eventuale contratto già stipulato e disposto il subentro della ricorrente per l’intera durata originaria, previa verifica dei requisiti, mediante stipula di un nuovo contratto sostitutivo. Gli effetti del subentro sono stati differiti di quaranta giorni per consentire la transizione ordinata del servizio. Le ulteriori domande sono state respinte. Il Ministero della Difesa è stato condannato alle spese; nulla è stato disposto nei confronti di Consip e dell’aggiudicataria non costituita.

Norme richiamate

• art. 32 d.lgs. 36/2023

  appalto specifico per la conclusione di un accordo quadro

  Disciplina il ricorso agli acquisti telematici nell’ambito della procedura utilizzata per la fornitura oggetto del giudizio.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura di appalto specifico svolta nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione.

• art. 108, commi 1 e 3, d.lgs. 36/2023

  criterio del minor prezzo

  Individua il criterio di aggiudicazione applicato ai lotti della procedura.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di congruità deve svolgersi secondo una valutazione globale dell’offerta; nel caso concreto è stata ritenuta adeguata perché supportata da relazione, fatture e dati sui costi aziendali, logistici e di trasporto.

• art. 17 del Capitolato speciale

  Sono inammissibili le offerte economiche che superino l’importo a base d’asta o che presentino offerte parziali… o che siano prive delle richieste schede tecniche dei prodotti offerti.

  La presentazione di un’offerta parziale, derivante dalla non conformità dei prodotti alle specifiche di capitolato, comporta l’esclusione dell’offerta.

• Allegato II.5 al d.lgs. 36/2023

  principio di equivalenza funzionale

  L’equivalenza è applicabile solo quando il prodotto alternativo possieda caratteri strutturali e prestazionali sostanzialmente equipollenti; non può superare differenze qualitative o funzionali oggettive rispetto alle specifiche richieste.

• art. 56 c.p.a.

  misure cautelari anche inaudita altera parte

  È stato invocato per la tutela cautelare monocratica, poi respinta con decreto presidenziale; la ricorrente ha successivamente rinunciato alla domanda cautelare collegiale.

• art. 116 c.p.a.

  accertamento dell’illegittimo silenzio-rifiuto sull’istanza di accesso

  È stato richiamato per la domanda subordinata di accesso, divenuta non necessaria a seguito dell’accoglimento della domanda principale.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La ricorrente si è riservata di promuovere un’azione risarcitoria; tale domanda non è stata decisa nel presente giudizio.

• art. 121, commi 1 e 2, c.p.a.

  inefficacia del contratto

  Non ricorrendo i casi ostativi previsti dalla norma né prevalenti esigenze imperative di interesse pubblico, il contratto eventualmente stipulato è stato dichiarato inefficace.

• art. 123, comma 3, c.p.a.

  inefficacia del contratto

  Il giudice ha escluso la ricorrenza delle fattispecie ostative richiamate dalla disposizione e ha disposto il subentro.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato nel testo come disciplina della verifica di anomalia dell’offerta, sebbene il riferimento normativo sia formulato nel contesto del d.lgs. 36/2023.

• DM 10 marzo 2020

  Criteri Ambientali Minimi (CAM)

  I CAM comprendono una pluralità di obblighi ambientali; nel lotto esaminato non imponevano, secondo la lex specialis, la fornitura di prodotti biologici.

• Regolamento (UE) 2018/848

  La certificazione è necessaria solo quando l’oggetto dello specifico lotto preveda la fornitura di prodotti biologici; tale presupposto mancava nel lotto 16.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2025

  È richiamata quale fondamento del subentro dell’impresa seconda classificata, mediante nuovo contratto sostitutivo, previa verifica dei requisiti.

Massime di principio

• Il principio di equivalenza nelle gare pubbliche non consente di ritenere conforme un prodotto che presenti oggettive differenze qualitative, merceologiche o funzionali rispetto a quello puntualmente richiesto dalla lex specialis; la verifica deve considerare anche le concrete esigenze operative dell’amministrazione appaltante.
• Quando la lex specialis richiede prodotti surgelati per una fornitura destinata a contesti logistici caratterizzati da approvvigionamenti prolungati, un prodotto refrigerato non è equivalente se la diversa modalità di conservazione incide sulla shelf-life e sulla flessibilità d’impiego.
• La difformità sostanziale di più prodotti rispetto alle specifiche tecniche può rendere l’offerta parziale e determinarne l’esclusione quando la lex specialis prevede espressamente tale conseguenza.
• Il principio di parità di trattamento impone alla stazione appaltante di applicare il medesimo metro di valutazione alle offerte nell’ambito di lotti della stessa procedura, anche quando i prodotti difformi non siano assistiti da denominazioni di qualità protette.
• Il giudizio di anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e può ritenersi adeguatamente motivato quando la stazione appaltante esamini l’insieme dei costi e delle condizioni organizzative dell’operatore, supportando la conclusione con documentazione contabile e probatoria; contestazioni basate su prezzi di mercato meramente allegati o su maggiori costi non dimostrati non sono sufficienti a superarlo.
• La certificazione biologica richiesta dal capitolato costituisce requisito o condizione di esecuzione solo se lo specifico lotto prevede la fornitura di prodotti biologici; la stazione appaltante può modulare tale obbligo tra lotti diversi, purché la lex specialis individui chiaramente le prestazioni richieste.

Come è indicizzato