Sentenza n. 5509/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Basilicata che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza della Provincia di Matera adottata ai sensi dell’art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. 152/2006 e contro le successive note regionali. Hanno dedotto violazione degli artt. 242, 244 e 239 ss. del d.lgs. 152/2006, violazione del principio "chi inquina paga" e del criterio del "più probabile che non", omessa comunicazione di avvio del procedimento e lesione del contraddittorio, carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di proporzionalità, violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e omessa pronuncia. In particolare, hanno contestato che la Provincia avesse individuato la responsabilità sulla base di analisi ambientali risalenti al 2004, senza coinvolgere le società nel procedimento, a fronte di risultati divergenti tra le analisi effettuate da ARPAB e quelle eseguite da Stargas in contraddittorio con ARPAB, risultate conformi alle CSC. È stata inoltre contestata la mancata individuazione del nesso causale tra l’attività delle società e la contaminazione, nonché la contraddittorietà tra l’ordinanza provinciale e le successive note regionali quanto alla bonifica e alle misure da adottare. Le appellanti hanno altresì dedotto l’irrilevanza o l’erronea valutazione delle vicende societarie e del subentro di altri operatori nella concessione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato i provvedimenti impugnati. Applicando il criterio della ragione più liquida, il Collegio ha ritenuto decisivo il vizio procedimentale e istruttorio. La Provincia aveva omesso la comunicazione di avvio del procedimento, impedendo alle società interessate di partecipare all’individuazione del responsabile della contaminazione. Tale omissione non era sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché l’istruttoria presentava risultati analitici divergenti: le indagini eseguite da Stargas nel 2004, in contraddittorio con ARPAB, avevano dato esiti conformi alle CSC, mentre la Provincia si era basata su dati ARPAB relativi allo stesso periodo, comunicati anni dopo, dai quali risultava una contaminazione da idrocarburi pesanti. Il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull’esito del procedimento, anche mediante la verifica tecnica delle analisi e l’esame della richiesta di tavolo tecnico presentata da SPI. Il Collegio ha ravvisato altresì carenza di istruttoria e di motivazione, una stasi amministrativa non spiegata di circa diciannove anni e un comportamento contraddittorio della Provincia, che in analoghe fattispecie aveva invece assicurato la partecipazione degli interessati. In assenza di un’adeguata istruttoria e del contraddittorio non era possibile valutare neppure l’eventuale responsabilità di Gas Plus alla luce delle operazioni societarie. Le valutazioni tecniche sull’individuazione del responsabile dell’inquinamento devono essere svolte nel procedimento amministrativo e non possono essere sostituite o sanate dal giudice. È stato disposto il riesercizio del potere da parte della Provincia nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. 152/2006

  La disposizione fonda il potere provinciale di individuazione del responsabile della contaminazione e di diffida; il suo esercizio deve essere preceduto da un’istruttoria adeguata e dal rispetto delle garanzie partecipative.

• art. 242, comma 7, d.lgs. 152/2006

  È richiamato con riguardo alla competenza regionale in materia di bonifica e alle misure conseguenti all’accertamento della contaminazione.

• art. 239 ss. d.lgs. 152/2006

  Il complesso normativo disciplina la materia della bonifica dei siti contaminati e il principio di imputazione delle misure al responsabile dell’inquinamento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La regola sui vizi formali non invalidanti non è applicabile quando, a causa dell’omessa partecipazione e della presenza di risultati analitici divergenti, non sia certo che il contenuto del provvedimento sarebbe stato identico.

• art. 2727 c.c.

  Il criterio delle presunzioni semplici e il parametro del "più probabile che non" non esonerano l’amministrazione dall’effettuare un’istruttoria completa, dal verificare il nesso causale e dal consentire il contraddittorio con gli interessati.

• art. 3 Cost.

  È richiamato tra i parametri dedotti in giudizio in relazione alla ragionevolezza e alla correttezza dell’azione amministrativa.

• art. 97 Cost.

  È richiamato tra i parametri dedotti in giudizio in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

Massime di principio

• Nell’individuazione amministrativa del responsabile della contaminazione ai sensi dell’art. 244 d.lgs. 152/2006, il criterio del "più probabile che non" consente il ricorso a presunzioni, ma non esonera l’amministrazione dall’accertare in modo adeguato il nesso causale tra la condotta e l’inquinamento né dall’acquisire elementi istruttori coerenti e sufficientemente attendibili.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non costituisce un vizio meramente formale sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando gli elementi tecnici disponibili sono divergenti e la partecipazione degli interessati avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei fatti e sull’esito dell’istruttoria.
• Le valutazioni tecniche relative all’individuazione del responsabile dell’inquinamento devono essere compiute dall’amministrazione nel procedimento, mediante un’istruttoria completa e partecipata; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione né sanare in giudizio l’omessa istruttoria, in ossequio al principio di separazione dei poteri.
• La presenza di risultati analitici tra loro differenti, riferiti allo stesso sito e a periodi coincidenti o prossimi, impone all’amministrazione di esaminare e spiegare tale divergenza prima di adottare un provvedimento di individuazione della responsabilità ambientale.
• Il comportamento dell’amministrazione che assicura la partecipazione degli interessati in procedimenti analoghi può rilevare, insieme agli altri elementi, ai fini della verifica della coerenza e della ragionevolezza dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato