Corte di giustizia, Sentenza C-311/24

Pratiche commerciali sleali e qualificazione unitaria delle richieste di pagamento

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Oberlandesgericht Wien in un contenzioso tra la Bundeswettbewerbsbehörde e M. GmbH, relativo a richieste di pagamento rivolte da un acquirente a più fornitori di prodotti agricoli e alimentari. La Corte è chiamata a interpretare l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2019/633, nel contesto di una normativa austriaca che qualifica tali richieste come un’unica infrazione, sanzionata con una sola multa avente un massimale fisso.

Fatti e procedimento principale

Nel maggio 2023 M. GmbH, operatore della distribuzione al dettaglio alimentare in Austria, ha inviato a sedici fornitori richieste di pagamento che la BWB ha ritenuto non connesse alla vendita di prodotti agricoli e alimentari, quindi vietate dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2019/633 e dalle corrispondenti disposizioni del FWBG austriaco. Le richieste erano state formulate nell’ambito di un processo di ristrutturazione e di trasformazione interna dell’impresa, dopo una riunione online con i fornitori e mediante e-mail individuali accompagnate da fatture pro forma. La BWB ha chiesto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie per ciascuna richiesta. M. GmbH ha sostenuto invece che le condotte dovevano essere considerate nel loro insieme come un’infrazione unica, in applicazione di una logica simile a quella dell’"infrazione unica e continuata" del diritto della concorrenza, e che la frammentazione in più procedimenti violava il ne bis in idem.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto gli articoli 39 e 43, paragrafo 2, TFUE, che inquadrano la base giuridica della direttiva nella politica agricola comune. Ricorda poi che la direttiva 2019/633 mira, secondo i considerando 1, 7 e 39, a introdurre un livello minimo di tutela contro le pratiche commerciali sleali nella filiera agricola e alimentare. Sono particolarmente rilevanti:

• l’articolo 1, che definisce l’ambito di applicazione della direttiva;
• l’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), che vieta la richiesta da parte dell’acquirente di pagamenti non connessi alla vendita dei prodotti del fornitore;
• l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), che attribuisce alle autorità nazionali il potere di imporre o avviare procedimenti per sanzioni pecuniarie;
• l’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, che esige sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 9, che consente agli Stati membri di mantenere o introdurre norme più rigorose, purché compatibili con il mercato interno.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che la direttiva adotta un’armonizzazione minima: il legislatore dell’Unione fissa un nucleo di divieti e poteri, ma lascia agli Stati membri un ampio spazio per definire concretamente le modalità applicative e sanzionatorie. L’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), rinvia infatti alle norme e procedure nazionali senza indicare come debbano essere qualificate più violazioni contemporanee. Da ciò la Corte ricava che, in linea di principio, uno Stato membro può prevedere che più richieste vietate, rivolte nello stesso contesto a diversi fornitori, siano considerate congiuntamente come un’infrazione unica. Tale scelta non è esclusa né dalla direttiva né dall’obiettivo di tutela perseguito, che riguarda il tenore di vita della comunità agricola e non solo il singolo rapporto bilaterale fornitore-acquirente. La Corte esclude anche la pertinenza del concetto di "infrazione unica e continuata" elaborato nel diritto della concorrenza ai fini dell’articolo 101 TFUE, poiché la direttiva 2019/633 ha una base giuridica diversa e una logica normativa distinta. Quanto al ne bis in idem, la Corte rileva che il principio dell’articolo 50 della Carta vieta duplicazioni di procedimenti o sanzioni per i medesimi fatti e nei confronti della stessa persona. Qui, tuttavia, le richieste sono rivolte a fornitori diversi: manca quindi, di regola, l’identità dei fatti materiali richiesta per l’applicazione del principio.

Limiti derivanti dalla proporzionalità e dalla funzione deterrente della sanzione

Pur ammettendo la qualificazione unitaria, la Corte pone un limite decisivo: la sanzione deve restare effettiva, proporzionata e dissuasiva. Se il massimale fisso nazionale è troppo basso rispetto al vantaggio economico perseguito dall’acquirente, l’autorità o il giudice potrebbero non avere il margine necessario per adeguare la multa alla gravità concreta dell’illecito. La Corte afferma quindi che la compatibilità con la direttiva dipende dalla possibilità, per l’autorità nazionale di contrasto o per il giudice, di fissare una sanzione che tenga conto della natura, durata, frequenza e gravità della violazione. Spetta al giudice del rinvio verificare se il massimale austriaco di EUR 500000 consenta, nel caso concreto, una sanzione realmente conforme a tali criteri.

Decisione/dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2019/633, in combinato disposto con il secondo comma dello stesso articolo, non osta a una normativa nazionale che qualifichi come infrazione unica più richieste di pagamento vietate e contemporanee rivolte a diversi fornitori, con conseguente irrogazione di una sola sanzione pecuniaria a massimale fisso, a condizione che l’autorità o il giudice disponga del potere discrezionale necessario per imporre una sanzione efficace, proporzionata e dissuasiva. Poiché la risposta alla prima questione è risolutiva, la Corte dichiara inutile esaminare la seconda questione pregiudiziale.

Principio affermato

La direttiva 2019/633 non impone agli Stati membri di sanzionare separatamente ogni singola richiesta di pagamento vietata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), né vieta che più richieste contemporanee verso fornitori diversi siano trattate come un’infrazione unica. Tuttavia, la disciplina nazionale deve consentire all’autorità o al giudice di modulare la sanzione in modo da garantire reale efficacia deterrente e proporzionalità, altrimenti il massimale fisso sarebbe incompatibile con il diritto dell’Unione.