Sentenza n. 66/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il silenzio serbato da ARERA sul procedimento di approvazione degli aggiornamenti 2024-2025 dei piani economico-finanziari del servizio di gestione dei rifiuti, predisposti dal gestore, validati da AGER e trasmessi all’Autorità. Il TAR Lombardia aveva accertato l’obbligo di ARERA di concludere il procedimento, ritenendo applicabile il termine generale di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990, nonché inidonee a sospendere o definire il procedimento le richieste istruttorie tardivamente formulate dall’Autorità e la deliberazione ARERA n. 409/2025, con la quale era stato disposto un supplemento istruttorio. ARERA ha appellato la sentenza deducendo, con il primo motivo, che la deliberazione n. 409/2025 avrebbe avuto natura almeno in parte conclusiva, determinando il soddisfacimento dell’interesse azionato e l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. In subordine, ha sostenuto che la medesima improcedibilità sarebbe derivata dalla nota di AGER del 23 settembre 2025, con cui l’Agenzia aveva comunicato l’intenzione di riesaminare le precedenti determinazioni tariffarie. In appello AGER ha inoltre rappresentato di avere adottato nuove determine di validazione dei PEF, confermative delle precedenti, mentre il gestore ha sostenuto l’infondatezza dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. In via preliminare ha escluso l’improcedibilità dell’appello, riconoscendo ad ARERA un interesse attuale alla riforma della sentenza nella parte in cui aveva accertato l’illegittimità del silenzio. Ha rilevato, tuttavia, che sui capi della sentenza relativi all’esistenza dell’obbligo di provvedere, all’applicabilità del termine generale di trenta giorni, alla decorrenza del termine dalla trasmissione del PEF validato e all’inefficacia sospensiva della richiesta istruttoria tardiva si era formato il giudicato, non essendo stati tali capi specificamente impugnati. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo, chiarendo che l’azione avverso il silenzio tutela l’interesse all’adozione di un provvedimento conclusivo del procedimento, non il semplice riscontro alle singole contestazioni mosse dal gestore. La deliberazione ARERA n. 409/2025 è stata qualificata come atto endoprocedimentale, poiché disponeva un supplemento istruttorio e prevedeva l’applicazione provvisoria delle tariffe determinate da AGER fino all’approvazione dell’Autorità. La presa d’atto dei parametri e delle valutazioni dell’ente territoriale costituisce il presupposto, non l’esito, della verifica di coerenza regolatoria di ARERA; tale verifica comprende anche l’equilibrio economico-finanziario della gestione e si conclude soltanto con l’approvazione del PEF aggiornato e validato. È stato respinto anche il secondo motivo: la nota di AGER del 23 settembre 2025, comunicando soltanto l’intenzione di avviare un riesame, non ha eliminato il precedente atto di validazione né costituito una proroga legale del termine ormai decorso. Neppure le nuove determine di validazione adottate da AGER hanno eliminato l’inadempimento, poiché esse hanno sostituito l’atto endoprocedimentale nel procedimento già avviato, senza determinare l’avvio di un nuovo procedimento. ARERA resta quindi obbligata a concludere il procedimento, anche con riferimento agli atti sostitutivi, entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza, con conferma della nomina del commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  conclusione del procedimento amministrativo; obbligo dell’amministrazione di provvedere

  L’azione avverso il silenzio è diretta a ottenere l’adozione di un provvedimento conclusivo e l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, non un semplice riscontro interlocutorio alle contestazioni del privato.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 2 l. 241/1990

  termine di trenta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali

  In assenza di un termine speciale previsto dalla disciplina di settore, il procedimento di approvazione del PEF deve concludersi entro il termine generale di trenta giorni, decorrente dalla trasmissione ad ARERA del PEF aggiornato e validato.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  Costituisce la base legislativa delle competenze regolatorie di ARERA nel settore dei rifiuti, richiamata nella disciplina del procedimento di approvazione dei PEF.

• art. 7.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Attribuisce all’ente territorialmente competente la verifica della completezza, coerenza e congruità dei dati e delle informazioni necessari all’elaborazione del PEF; tale attività costituisce il presupposto della successiva verifica di coerenza regolatoria di ARERA.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  fino all’approvazione da parte dell’Autorità, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’Ente territorialmente competente

  La previsione dell’applicazione provvisoria delle tariffe determinate dall’ente territoriale conferma che l’approvazione di ARERA non è ancora intervenuta e che l’atto dell’Autorità ha natura conclusiva soltanto quando definisce la verifica di coerenza regolatoria.

• art. 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplina le fasi dell’aggiornamento biennale dei PEF: predisposizione del gestore, validazione dell’ente territorialmente competente, verifica di coerenza regolatoria e approvazione finale di ARERA.

• art. 8.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Impone la conclusione del procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF mediante un provvedimento espresso.

Massime di principio

• Nell’azione avverso il silenzio, l’interesse tutelato consiste nell’ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo e non nel semplice riscontro interlocutorio alle singole contestazioni formulate dall’interessato durante l’istruttoria.
• Quando la disciplina speciale non stabilisce un termine per la conclusione del procedimento di approvazione dei PEF, trova applicazione il termine generale previsto dall’art. 2 l. 241/1990, decorrente dalla trasmissione all’autorità competente dell’atto aggiornato e validato dall’ente territorialmente competente.
• Nel procedimento di aggiornamento dei PEF disciplinato dalla deliberazione ARERA n. 363/2021, la validazione dell’ente territorialmente competente è un atto endoprocedimentale; il procedimento unitario si conclude soltanto con la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione finale dell’autorità di regolazione.
• La presa d’atto, da parte dell’autorità di regolazione, dei parametri e delle valutazioni dell’ente territorialmente competente, accompagnata dalla disposizione di un supplemento istruttorio e dall’applicazione provvisoria delle tariffe, non costituisce approvazione definitiva né atto conclusivo del procedimento.
• La comunicazione dell’intenzione di svolgere un riesame e la successiva sostituzione o conferma dell’atto endoprocedimentale non eliminano l’obbligo di provvedere quando il termine di conclusione è già decorso; tali sopravvenienze si inseriscono nel procedimento già avviato, senza determinarne necessariamente uno nuovo.

Come è indicizzato