Sentenza n. 303/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Il primo ricorso è stato proposto dalla direttrice dei lavori, la quale ha contestato la propria responsabilità per i conferimenti effettuati dopo la comunicazione di fine lavori e la cessazione dell'incarico; ha dedotto la nullità dell'ordinanza per indeterminatezza dell'oggetto e ha sostenuto che lo spostamento della pesa e del box prefabbricato rientrasse nell'edilizia libera o fosse comunque assoggettabile a CILA, anche in ragione della comunicazione inviata al Comune e del silenzio dell'amministrazione. Il secondo ricorso è stato proposto dalla società proprietaria dell'area, che ha dedotto la propria estraneità agli abusi, la responsabilità esclusiva della conduttrice, la violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 143 l.r. Umbria n. 1/2015, nonché difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione, sproporzione e violazione di buona fede; ha valorizzato anche le diffide successivamente inviate alla conduttrice. Nel medesimo giudizio è stata proposta istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., poi superata dall'ostensione della documentazione. Il terzo ricorso, originariamente proposto come ricorso straordinario e trasposto in sede giurisdizionale dalla società conduttrice, ha dedotto incompetenza del dirigente in relazione all'art. 192 d.lgs. 152/2006, violazione del contraddittorio, erronea imputazione della responsabilità al proprietario, sproporzione, illogicità, difetto di istruttoria e prova circa la qualificazione dei materiali come rifiuti, errata applicazione della disciplina sulle terre e rocce da scavo, erronea individuazione della dichiarazione di fine lavori e rilevanza di una SCIA presentata nelle more per lo spostamento della pesa e del box. Il Comune e le altre amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso della conduttrice per violazione dell'alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario, nonché l'inammissibilità o infondatezza delle singole censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inutilizzabili alcuni depositi tardivi ex art. 73, comma 1, c.p.a. e cessata la materia del contendere sull'istanza di accesso, poiché la documentazione era stata ostesa. Quanto al ricorso della direttrice dei lavori, ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, ritenendo autonomamente sindacabili le tre contestazioni edilizie. Ha però accolto parzialmente il ricorso, annullando l'ordinanza nella parte in cui imponeva alla direttrice dei lavori il ripristino per i conferimenti effettuati dopo la dichiarazione di fine lavori: l'amministrazione aveva riconosciuto che tali attività erano successive alla cessazione dell'incarico e avvenute in assenza di professionista incaricato. Ha respinto invece le censure sull'indeterminatezza dell'ordine e sul diverso posizionamento della pesa e del box. Tali opere, destinate a uso stabile, non rientravano nell'edilizia libera; la comunicazione successiva ai lavori, priva di asseverazione, non equivaleva a CILA né poteva determinare un provvedimento implicito per il mero silenzio comunale. È stato inoltre escluso il legittimo affidamento della professionista, tenuta a conoscere la disciplina di settore. L'onere di provare quali materiali fossero stati conferiti durante la vigenza del permesso e quali successivamente grava sulla ricorrente, in applicazione del principio di vicinanza della prova. Quanto al ricorso della società proprietaria, il TAR lo ha rigettato nel merito, precisando che il proprietario deve essere destinatario dell'ordine di demolizione o rimessione in pristino anche se estraneo e incolpevole, perché l'ordine ha natura reale e impone un obbligo propter rem. L'estraneità e l'attivazione mediante diffida al conduttore possono rilevare nella successiva fase dell'eventuale acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ma non incidono sulla legittimità dell'ordine di ripristino. Quanto al ricorso della società conduttrice, il TAR lo ha dichiarato inammissibile per violazione del principio di alternatività: la stessa parte aveva già impugnato in sede giurisdizionale atti appartenenti alla medesima sequenza procedimentale e non poteva successivamente utilizzare il ricorso straordinario, anche se il precedente giudizio era stato definito o destinato a definirsi in rito per sopravvenuta carenza di interesse. Il principio opera anche quando gli atti formalmente diversi presentino identità sostanziale di petitum e causa petendi o siano connessi da presupposizione, pregiudizialità o dipendenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei giudizi connessi; il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini per il deposito di documenti sono perentori; i depositi effettuati oltre termine sono stati dichiarati inutilizzabili.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L'istanza di accesso proposta in corso di causa è divenuta improcedibile per cessazione della materia del contendere dopo l'ostensione della documentazione.

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  «Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili [...] unitamente al direttore dei lavori [...] salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso.»

  Il direttore dei lavori risponde delle difformità riconducibili al periodo e all'incarico professionale, salvo che contesti la violazione con comunicazione motivata al Comune e rinunci all'incarico nei casi di totale difformità o variazione essenziale. Non risponde invece di attività successive alla cessazione dell'incarico.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione o rimessione in pristino deve essere rivolto anche al proprietario, indipendentemente dalla sua responsabilità personale, poiché l'obbligo ha natura reale e propter rem. Il termine di novanta giorni è quello previsto per l'ottemperanza ed è prorogabile nei casi previsti dalla norma.

• art. 143 l.r. Umbria n. 1/2015

  Attribuisce al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale il potere di adottare l'ordine di rimessione in pristino e prevede il coinvolgimento del proprietario quale destinatario dell'ingiunzione.

• art. 146 l.r. Umbria n. 1/2015

  Lo spostamento stabile della pesa e del box prefabbricato rispetto al titolo originario integra una variante soggetta a segnalazione certificata di inizio attività, non un intervento di edilizia libera.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Non è applicabile a opere destinate a uso stabile, poiché la precarietà funzionale esclude l'edilizia libera.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA deve essere presentata prima dell'inizio dei lavori; una comunicazione successiva, non asseverata e meramente informale, non può essere qualificata come CILA.

• art. 118, commi 1 e 2, l.r. Umbria n. 1/2015

  Le fattispecie regionali di edilizia libera e di interventi subordinati a CILA non comprendono opere stabilmente destinate alla pesa e al box prefabbricato, né una comunicazione postuma e non asseverata.

• art. 8 d.P.R. 1199/1971

  «Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato».

  Il principio di alternatività opera in ragione della precedente scelta del rimedio giurisdizionale, indipendentemente dall'esito in rito del primo giudizio; si applica anche a impugnazioni formalmente riferite ad atti diversi ma sostanzialmente appartenenti alla medesima vicenda e con identità di materia del contendere.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Non disciplina il provvedimento esaminato, che è un ordine urbanistico-edilizio di rimessione in pristino; pertanto le censure fondate su tale disposizione sono state ritenute fuori fuoco.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione o di rimessione in pristino ha natura reale e deve essere rivolto anche al proprietario dell'immobile, indipendentemente dalla sua responsabilità personale o dalla sua buona fede; l'estraneità all'abuso può rilevare nella successiva fase dell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ma non esclude la legittimità dell'ordine ripristinatorio.
• Il direttore dei lavori non può essere chiamato a rispondere, mediante un ordine di ripristino, di opere o attività eseguite dopo la cessazione dell'incarico e la comunicazione di fine lavori, in assenza di elementi che giustifichino l'attribuzione della relativa responsabilità professionale.
• La precarietà idonea a escludere la necessità del titolo edilizio richiede sia precarietà oggettiva dell'intervento sia precarietà funzionale, ossia destinazione temporanea dell'opera; opere destinate a uso stabile non rientrano nell'edilizia libera anche se materialmente mobili o non ancorate al suolo.
• Una comunicazione successiva all'esecuzione dei lavori, meramente informale e priva di asseverazione, non equivale a CILA e il silenzio dell'amministrazione su tale comunicazione non forma, di per sé, un provvedimento implicito né genera legittimo affidamento sulla regolarità dell'intervento.
• Il principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario opera in base alla scelta iniziale del rimedio e non viene meno per il successivo esito in rito, rinuncia, perenzione o sopravvenuta carenza di interesse del giudizio giurisdizionale; opera anche quando le impugnazioni riguardino atti formalmente diversi ma sostanzialmente connessi e appartenenti alla stessa materia del contendere.
• Quando il ricorrente dispone, per la posizione rivestita e per la prossimità ai fatti, di una particolare possibilità di prova, l'onere di dimostrare l'esatta collocazione temporale e quantitativa dei materiali conferiti può essere posto a suo carico in applicazione del principio di vicinanza della prova.

Come è indicizzato