Sentenza n. 486/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2017 un’istanza per il rilascio di una concessione demaniale marittima. Dopo un primo preavviso di rigetto, aveva modificato sostanzialmente l’istanza, chiedendo una spiaggia libera con servizi. Il Comune aveva successivamente adottato un nuovo preavviso di rigetto e, con la nota del 18 febbraio 2025, aveva definitivamente respinto la domanda, ritenendo l’intervento incompatibile con gli artt. 28 e 117 delle NTA del PRG comunale. La ricorrente ha dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il diniego fosse fondato su ragioni diverse da quelle indicate nel primo preavviso e contestando la legittimità del secondo preavviso. Ha inoltre censurato nel merito l’interpretazione delle NTA comunali, delle norme statali e regionali in materia demaniale, urbanistica e paesaggistica, denunciando violazione di legge, errore sui presupposti, irragionevolezza, sproporzionalità, contraddittorietà, sviamento e malgoverno. Infine ha dedotto l’incompetenza dell’ufficio comunale che aveva adottato il diniego, assumendo che l’atto fosse fondato su valutazioni urbanistiche anziché demaniali. Il Comune ha sostenuto che la modifica sostanziale dell’istanza imponesse una nuova istruttoria, che il diniego fosse vincolato dalle NTA e che l’atto fosse stato adottato dall’ufficio competente, sulla base del parere dell’Ufficio Tecnico.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato il diniego. Ha respinto la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che la ricorrente aveva modificato sostanzialmente l’istanza originaria, sicché il Comune aveva legittimamente riesaminato una domanda diversa e comunicato nuove ragioni ostative. Il giudice ha inoltre affermato che l’art. 10-bis non impone l’unicità del preavviso di rigetto e consente una seconda comunicazione prima dell’adozione del provvedimento finale, ove emergano ulteriori ragioni ostative. È stata respinta anche la censura di incompetenza: l’ufficio comunale aveva negato una concessione demaniale, non un titolo edilizio, e i riferimenti urbanistici erano stati utilizzati come elementi motivazionali, recependo il parere dell’Ufficio Tecnico. Sono state invece ritenute fondate le censure relative all’interpretazione degli artt. 28 e 117 delle NTA del PRG. L’art. 28, riferendosi alla fascia di 500 metri misurata dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare, disciplina la fascia retrostante il demanio e non vieta la realizzazione di stabilimenti sul demanio marittimo. L’art. 117, limitandosi a disciplinare gli interventi sugli stabilimenti esistenti e non prevedendo aree per nuovi impianti, non determina automaticamente un divieto di nuove strutture. L’assenza di una previsione pianificatoria espressa lascia al Comune un’ampia discrezionalità nella scelta tra libera fruizione dell’area, concessione a privati o altra destinazione, ma impone, qualora si opti per la concessione, la verifica della compatibilità con la normativa statale e regionale, con il Piano Regionale delle Coste e, di regola, la procedura di gara pubblica. Il Comune dovrà quindi rideterminarsi sull’istanza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve precedere la conclusione del procedimento, ma la norma non impone che esso sia unico. Una seconda comunicazione è possibile prima dell’adozione del provvedimento finale quando emergano ulteriori ragioni ostative; inoltre, una modifica sostanziale dell’istanza legittima una nuova istruttoria.

• art. 37 Codice della navigazione

• art. 55 Codice della navigazione

  La disposizione è richiamata quale riferimento da cui l’art. 28 delle NTA trae la nozione di fascia di rispetto demaniale; tale fascia è distinta dal demanio marittimo.

• art. 8 l.r. Puglia n. 17/2015

• art. 28 NTA del PRG di Gallipoli

  “è vietata qualsiasi costruzione entro la fascia di metri 500, misurata dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare”

  La disposizione vieta le costruzioni nella fascia retrostante il demanio marittimo, non impedisce l’installazione di nuovi stabilimenti balneari sul demanio stesso.

• art. 117 NTA del PRG di Gallipoli

  La disciplina degli interventi sugli stabilimenti esistenti, unita alla mancata individuazione di aree per nuovi impianti, non comporta automaticamente il divieto di nuove strutture balneari.

• art. 3.07 NTA del PUTT Puglia

• art. 45, comma 3, lett. b.3 NTA del PPTR Puglia

• art. 3, comma 1, lett. e.5 d.P.R. n. 380/2001

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al principio di buon andamento dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 non deve necessariamente essere unico: prima dell’adozione del provvedimento finale l’amministrazione può inviare una seconda comunicazione quando emergano ulteriori ragioni ostative, assicurando il contraddittorio sul loro contenuto.
• La modifica sostanziale dell’istanza presentata dal privato dopo il preavviso di rigetto supera la domanda originaria e legittima l’amministrazione a svolgere una nuova istruttoria e a comunicare nuove ragioni ostative riferite alla domanda modificata.
• Una norma urbanistica che vieta le costruzioni entro una fascia misurata dal confine del demanio marittimo disciplina la fascia retrostante il demanio e non può essere interpretata, in assenza di un’espressa previsione, come divieto di realizzare stabilimenti balneari sul demanio marittimo.
• La mancata previsione, nello strumento urbanistico, di aree destinate a nuovi stabilimenti balneari non equivale automaticamente a un divieto di nuove concessioni: in assenza di un vincolo pianificatorio espresso, spetta all’ente titolare valutare discrezionalmente se mantenere l’area all’uso pubblico, concederla o destinarla ad altri scopi.
• La discrezionalità comunale nella scelta della destinazione del bene demaniale non consente di fondare il diniego su un inesistente divieto urbanistico; qualora l’amministrazione opti per la concessione, deve verificare la compatibilità con la normativa statale e regionale, con il Piano Regionale delle Coste e, di regola, procedere mediante gara pubblica.

Come è indicizzato