Sentenza n. 13497/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio del Municipio Roma I che ha approvato il Piano del Commercio su Area Pubblica, la determinazione dirigenziale attuativa e gli atti presupposti e consequenziali. Il Piano ha individuato i posteggi ritenuti compatibili da mantenere e da porre successivamente a gara, sopprimendo numerose postazioni ritenute incompatibili, anche sulla base del decreto ministeriale del 28 ottobre 2011, c.d. decreto Galloni. Sono stati dedotti dodici motivi. Con il primo è stata contestata la mancata applicazione dell'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 e la conseguente mancata proroga delle concessioni sino al 2032, sostenendo che i procedimenti di rinnovo avviati nel 2020 non fossero definitivamente conclusi e che non fosse applicabile la direttiva 2006/123/CE. Con il secondo e il terzo motivo è stata contestata la legittimità del decreto Galloni per mancata partecipazione della Regione e mancato raggiungimento dell'intesa, nonché la sua prevalenza sulla disciplina comunale del 1993. Con il quarto, sesto e decimo motivo sono stati dedotti difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà con precedenti atti e mancata considerazione delle proposte di ottimizzazione formulate dagli esercenti. Con il quinto motivo è stata dedotta la violazione dei criteri regionali di sviluppo della rete commerciale. Con il settimo e l'ottavo motivo sono state censurate la riduzione del numero dei posteggi e la limitazione della proroga tecnica alle sole postazioni ritenute compatibili. Con il nono motivo è stata dedotta l'incompetenza del Municipio rispetto al Dipartimento competente. Con l'undicesimo e il dodicesimo motivo sono state censurate la soppressione di postazioni per inattività e le valutazioni riferite a singole postazioni, anche per travisamento e disparità di trattamento. Tre ricorrenti hanno successivamente rinunciato al ricorso, con conseguente estinzione del giudizio nei loro confronti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato estinto il giudizio nei confronti di tre ricorrenti rinuncianti. Quanto agli altri, ha respinto l'eccezione secondo cui gli atti pianificatori non sarebbero immediatamente lesivi, ritenendo sussistente un interesse concreto e attuale poiché il Piano incideva sulla permanenza e sulla localizzazione dei posteggi. Nel merito ha respinto il primo motivo: il comma 5 dell'art. 11 della legge n. 214/2023 presupponeva l'esistenza, alla data di entrata in vigore della norma, di procedimenti di rinnovo ancora pendenti; tali procedimenti erano invece cessati nel 2021 per effetto dell'annullamento in autotutela degli atti di avvio, annullamento riconosciuto legittimo dal Consiglio di Stato. Era quindi applicabile la disciplina delle gare e, nelle more, la proroga tecnica delle sole concessioni compatibili. Il TAR ha inoltre ribadito che la direttiva 2006/123/CE è direttamente applicabile, che l'art. 12 impone procedure imparziali e trasparenti in presenza di risorse limitate e che il commercio su aree pubbliche rientra nel suo ambito. È stato accolto il secondo motivo, con assorbimento o reiezione nei limiti indicati delle censure connesse: il decreto Galloni aveva vincolato l'istruttoria comunale e aveva costituito la base determinante per la soppressione di specifiche postazioni. Il decreto, nella parte relativa alla regolamentazione del commercio su aree pubbliche nella fascia di rispetto, è stato ritenuto illegittimo per omesso raggiungimento dell'intesa con la Regione, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015 e della natura concorrente delle materie coinvolte. L'annullamento è stato disposto limitatamente all'art. 1, primo periodo, del decreto, dalle parole indicate in motivazione, e alle postazioni individuate dai ricorrenti, nonché agli atti consequenziali nei medesimi limiti. Il terzo motivo è stato respinto perché la disciplina comunale del 1993 era stata superata dal decreto ministeriale del 2011. Il quarto e il decimo motivo sono stati respinti poiché l'amministrazione aveva svolto una nuova istruttoria mediante conferenze di servizi e non aveva replicato automaticamente precedenti valutazioni. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile e infondato: era contraddittorio dedurre contemporaneamente silenzio-inadempimento e difetto di motivazione, e dagli atti risultava che le proposte degli esercenti erano state esaminate. Il quinto motivo è stato ritenuto generico e comunque infondato. Il settimo, ottavo, nono, undicesimo e i residui profili del dodicesimo motivo sono stati respinti: la riduzione dei posteggi è compatibile con la scarsità della risorsa e con l'obbligo di gara; la proroga tecnica può riguardare soltanto le postazioni superstiti; la pianificazione spetta al Municipio; l'istruttoria sulle singole postazioni è stata rinnovata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  I procedimenti tesi al rinnovo dei titoli concessori [...] che [...] non risultano ancora conclusi [...] sono conclusi secondo le disposizioni di cui al citato articolo 181; [...] le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025.

  Il comma 5 si applica soltanto se, alla data di entrata in vigore della legge, era ancora pendente un procedimento di rinnovo; se il procedimento era stato annullato e concluso prima, trova applicazione il regime delle gare e, nelle more, la proroga tecnica.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le concessioni di posteggio [...] aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020 [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni.

  La disciplina di rinnovo automatico non opera quando il relativo procedimento sia stato legittimamente annullato e non risulti pendente alla data prevista dalla normativa successiva.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  L'obbligo [...] di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente [...] nonché il divieto di rinnovare automaticamente un'autorizzazione [...] sono [...] disposizioni produttive di effetti diretti.

  In presenza di una risorsa limitata, l'amministrazione deve procedere mediante selezione imparziale e trasparente e non può disporre rinnovi automatici incompatibili con il diritto dell'Unione.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Esercizio del commercio in aree di valore culturale.

  La norma disciplina specificamente l'esercizio del commercio su aree di valore culturale e, incidendo su una materia concorrente tra tutela dei beni culturali e commercio, richiede il rispetto del principio di leale collaborazione e dell'intesa con la Regione nei casi individuati dalla Corte costituzionale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  È richiamato quale base per il riesame delle autorizzazioni e concessioni divenute incompatibili con le esigenze di tutela e decoro.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato dalla disciplina dell'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 quale potere di autotutela in caso di originaria mancanza dei requisiti.

• art. 2 l. 241/1990

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione al silenzio sull'istanza di ottimizzazione, ma il TAR ha escluso la configurabilità del silenzio poiché l'amministrazione aveva comunque esaminato le proposte.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato per il difetto di motivazione; il TAR ha ritenuto che la determinazione attuativa desse conto dell'istruttoria e delle valutazioni sulle singole postazioni.

• art. 140/2015 Cost.

  La sentenza della Corte costituzionale ha imposto l'intesa tra Stato e Regioni per la disciplina risultante dall'incrocio tra tutela e valorizzazione dei beni culturali e commercio.

• art. 118, terzo comma, Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale della previsione legislativa di forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni nella tutela dei beni culturali.

• art. 117 Cost.

  È stato invocato dai ricorrenti con riferimento al riparto delle competenze tra Stato e Regioni; la decisione fonda l'accoglimento sulla concorrenza di competenze e sul principio di leale collaborazione.

• art. 52 l.r. Lazio 22/2019

  È stato invocato in relazione ai criteri regionali di sviluppo della rete commerciale; la censura è stata ritenuta generica e infondata.

• art. 53 l.r. Lazio 22/2019

  È stato richiamato in relazione alla pianificazione e alla partecipazione degli operatori; le relative censure sono state respinte in ragione dell'istruttoria svolta.

• artt. 3 e 11 D.A.C. Roma Capitale n. 101/2023

  Sono stati richiamati per la ripartizione delle competenze; il TAR ha distinto la pianificazione, attribuita al Municipio, dal rilascio delle autorizzazioni e concessioni, attribuito al Dipartimento competente.

Massime di principio

• Il regime di rinnovo automatico previsto per le concessioni di posteggio dal commercio su aree pubbliche non può essere applicato mediante l'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 se, alla data di entrata in vigore di tale legge, il procedimento di rinnovo era già stato definitivamente concluso mediante legittimo annullamento degli atti che lo avevano avviato.
• Le concessioni di suolo pubblico destinate al commercio su aree pubbliche, quando la risorsa disponibile sia limitata rispetto alla domanda, sono soggette ai principi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE; l'amministrazione deve quindi procedere a una selezione imparziale e trasparente e non può disporre rinnovi automatici incompatibili con tali principi.
• La proroga tecnica delle concessioni in essere, disposta esclusivamente per il tempo necessario a preparare e svolgere le procedure competitive, è compatibile con il diritto dell'Unione quando non sia diretta a ritardare le gare e sia funzionale a evitare una soluzione di continuità nell'esercizio dell'attività.
• Quando un atto ministeriale disciplina il commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale e tale disciplina incide contemporaneamente sulla tutela dei beni culturali e sulla materia del commercio, l'adozione dell'atto richiede il rispetto del principio di leale collaborazione e dell'intesa con la Regione; l'omissione dell'intesa determina l'illegittimità dell'atto nei limiti della disciplina commerciale così adottata.
• Se l'amministrazione comunale considera un atto ministeriale illegittimamente vincolante e fonda su di esso la soppressione di specifiche postazioni commerciali, l'illegittimità dell'atto presupposto si riverbera sugli atti pianificatori e applicativi, che devono essere annullati in parte qua, senza necessità di demolire integralmente il piano quando la censura riguarda soltanto determinate postazioni.
• La partecipazione procedimentale degli operatori alla revisione delle postazioni non attribuisce loro il diritto alla conferma delle sedi originarie o all'accoglimento delle proposte alternative: una volta riaperta l'istruttoria, l'amministrazione conserva la discrezionalità nella scelta delle localizzazioni, purché valuti effettivamente gli interessi rappresentati e motivi le proprie determinazioni.

Come è indicizzato