Sentenza n. 696/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la determinazione regionale deducendo quattro ordini di censure. Con il primo motivo hanno denunciato violazione dell’art. 3 l. 241/1990 ed eccesso di potere per illogicità, manifesta ingiustizia, carenza dei presupposti e difetto di istruttoria, sostenendo che la VIncA fosse stata adottata in assenza di un progetto esecutivo adeguato e senza una precisa stima dei residuati, degli ordigni inesplosi, dei terreni contaminati e degli scavi, nonché senza un cronoprogramma, un piano di monitoraggio, adeguate misure di mitigazione e compensazione, obiettivi di conservazione e una completa mappatura di habitat e specie. Con il secondo motivo hanno dedotto ulteriori carenze istruttorie in relazione alla possibile presenza di radionuclidi e alla contaminazione dei suoli da piombo e arsenico, lamentando l’assenza di misure di prevenzione e gestione dei rischi per l’ambiente e per gli operatori e la mancata applicazione della disciplina sulle bonifiche dei siti contaminati. Con il terzo motivo hanno censurato l’omessa valutazione di soluzioni alternative, tra cui la bonifica integrale mediante interventi successivi e la cosiddetta opzione zero, nonostante una richiesta istruttoria regionale. Con il quarto motivo hanno contestato l’incompletezza della valutazione degli effetti sulle specie faunistiche, la mancata valutazione della compatibilità tra attività militari e obiettivi di conservazione della ZSC e l’omessa considerazione della ripresa delle esercitazioni quale progetto connesso. In via preliminare, il TAR ha inoltre esaminato la tardività del deposito documentale regionale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili, perché tardivamente depositati rispetto al termine perentorio dell’art. 73, comma 1, c.p.a., i documenti prodotti dalla Regione il 16 marzo 2026, ritenendo che tali termini tutelino il contraddittorio e l’ordinato svolgimento del processo e che la loro violazione renda inutilizzabili le produzioni tardive. Nel merito ha respinto tutti i motivi. Quanto al primo, ha chiarito che la VIncA non richiede necessariamente un progetto esecutivo, ma un progetto sufficientemente definito e valutabile, con un livello informativo idoneo a consentire l’individuazione delle caratteristiche dell’intervento, la valutazione degli impatti, degli effetti cumulativi e delle misure di mitigazione. Il Compendio e le integrazioni del 2024 sono stati ritenuti sufficienti: essi descrivevano materiali presumibilmente presenti, modalità operative, tecniche di bonifica, procedure di messa in sicurezza, cronoprogramma, habitat, specie e misure di mitigazione. Il Collegio ha rilevato che l’incertezza quantitativa sui residuati era fisiologica, considerata l’interdizione dell’area e l’assenza di precedenti interventi, e che l’amministrazione aveva comunque acquisito tutti gli elementi disponibili. Ha escluso la necessità di misure compensative, poiché esse presuppongono un giudizio negativo sulla VIncA e il ricorso alla deroga per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico. Ha inoltre ritenuto puntualmente indicate le misure di mitigazione, il piano di monitoraggio naturalistico e gli obiettivi di conservazione, nonché adeguata la mappatura degli habitat e delle specie. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria sui rischi ambientali: i superamenti delle CSC per piombo e arsenico erano limitati a specifiche sottozone e non dimostravano una contaminazione diffusa; la loro possibile riconducibilità alle caratteristiche geologiche del sito giustificava un successivo piano per la determinazione dei valori di fondo naturale e l’eventuale attivazione delle procedure di caratterizzazione e bonifica. Le analisi radiometriche avevano escluso radionuclidi oltre i valori di fondo e il progetto prevedeva misure cautelative per eventuali residuati anomali. Il differimento della caratterizzazione completa dei suoli a dopo la rimozione dei residuati è stato ritenuto tecnicamente ragionevole, in quanto funzionale alla preventiva messa in sicurezza dell’area. Quanto al terzo motivo, il TAR ha affermato che la valutazione delle alternative, inclusa l’opzione zero, assume rilievo nella fase collegata alla verifica di incidenze significative negative e quale presupposto per l’eventuale deroga dell’art. 6, par. 4, della direttiva Habitat. Poiché la VIncA si era conclusa con un giudizio favorevole e con l’esclusione di incidenze significative, l’omessa comparazione delle alternative non costituiva vizio, anche se l’amministrazione aveva richiesto un’integrazione sul punto. Quanto al quarto motivo, il Collegio ha delimitato l’oggetto della VIncA alle sole operazioni di recupero dei residuati, escludendo che dovessero essere valutati in quella sede gli effetti delle successive esercitazioni militari o di futuri interventi. Ha ritenuto adeguata, coerente e logicamente motivata la valutazione regionale, fondata sulle integrazioni progettuali, sulle controdeduzioni, sulle caratteristiche del sito e sulle prescrizioni tecniche. Il giudizio sulle incidenze dirette, indirette e cumulative è stato ricondotto alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione, non sindacabile sulla base di un mero dissenso di merito. Il ricorso è stato quindi respinto, con integrale compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito di documenti e memorie è perentorio, in quanto posto a tutela del contraddittorio e dell’ordinato svolgimento del giudizio; le produzioni tardive sono inutilizzabili.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento di VIncA è adeguata quando illustra i criteri adottati, gli impatti considerati e le prescrizioni necessarie, fornendo risposta alle osservazioni e agli approfondimenti istruttori.

• art. 6, paragrafi 3 e 4, direttiva 92/43/CEE

  La valutazione di incidenza riguarda piani o progetti suscettibili di incidere significativamente su un sito Natura 2000; la comparazione delle alternative e l’eventuale deroga assumono rilievo quando emergano incidenze significative negative.

• art. 5, comma 9, d.P.R. 357/1997

  Le misure compensative per garantire la coerenza della rete Natura 2000 sono collegate alla realizzazione del piano o progetto nonostante conclusioni negative della valutazione di incidenza e in assenza di alternative, condizioni non ricorrenti in presenza di un giudizio favorevole.

• art. 5, comma 1, lettera f), d.lgs. 152/2006

  Gli elaborati progettuali per la VIncA devono avere un livello informativo e di dettaglio almeno equivalente a quello idoneo a consentire la compiuta valutazione degli impatti e delle interferenze sui siti Natura 2000.

• art. 184, comma 5-bis.3, d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata nel contesto della profondità dell’intervento di rimozione dei residuati e delle successive attività di recupero previste dalla legge.

• Delib. G.R. Sardegna n. 30/54 del 30 settembre 2022

  Le direttive regionali collocano la valutazione delle soluzioni alternative nella fase di valutazione appropriata, quale verifica connessa all’emersione di incidenze significative negative e all’eventuale applicazione della deroga.

• Linee Guida nazionali per la Valutazione di Incidenza pubblicate nella G.U. n. 303 del 28 dicembre 2019

  Per la VIncA è sufficiente un livello progettuale concordato e comunque idoneo a consentire la corretta analisi degli effetti sul sito Natura 2000; l’autorità competente può richiedere integrazioni.

Massime di principio

• Per lo svolgimento della Valutazione di Incidenza non è necessario un progetto esecutivo in senso formale, ma un progetto sufficientemente definito e valutabile, tale da consentire all’autorità competente di individuare le caratteristiche dell’intervento, valutarne gli impatti sugli habitat e sulle specie, considerare gli effetti cumulativi e prescrivere eventuali misure di mitigazione.
• L’incertezza quantitativa sui materiali o residuati da rimuovere non determina automaticamente l’illegittimità della VIncA quando dipenda dalle caratteristiche oggettive dell’area e il proponente abbia fornito tutti gli elementi conoscitivi disponibili, corredati da modalità operative, tecniche di intervento, cronoprogramma e misure di sicurezza e mitigazione.
• Le misure compensative previste dalla disciplina della rete Natura 2000 presuppongono un giudizio negativo sulla valutazione di incidenza, l’assenza di soluzioni alternative e la necessità di procedere per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico; non sono necessarie quando la VIncA si conclude positivamente, con prescrizioni idonee a evitare incidenze significative.
• La valutazione comparativa delle alternative progettuali, inclusa l’opzione zero, non è richiesta in via generalizzata nell’ambito della VIncA, ma assume rilievo quando siano emerse incidenze significative negative e si debba verificare l’eventuale applicazione del meccanismo derogatorio previsto dall’art. 6, par. 4, della direttiva Habitat.
• La VIncA deve essere circoscritta all’intervento concretamente sottoposto all’autorità competente; gli effetti di attività future, ulteriori o solo conseguenti, non comprese nel progetto valutato, devono essere esaminati nell’ambito di autonome e successive procedure, salvo che costituiscano effettivamente parte del progetto sottoposto a valutazione.
• Il giudizio tecnico sulle incidenze dirette, indirette e cumulative di un progetto su un sito Natura 2000 è espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato dal giudice amministrativo nei limiti dell’adeguatezza istruttoria, della logicità, coerenza e ragionevolezza, non sulla base di un mero dissenso tecnico o di merito.

Come è indicizzato