Sentenza n. 6697/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la possibilità di considerare unitariamente, ai fini della programmazione finanziaria e della remunerazione delle prestazioni sanitarie, due strutture gestite dalla medesima fondazione. La fondazione sosteneva che il decreto commissariale del 2015, con cui era stata volturata in suo favore l'autorizzazione all'esercizio e l'accreditamento già riferiti a una delle strutture, avesse unificato i titoli autorizzatori e accreditativi e determinato un unico centro di imputazione del budget. Deduceva inoltre che l'accordo contrattuale stipulato ai sensi dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 confermasse l'esistenza di una dotazione finanziaria unitaria e consentisse di compensare le prestazioni rese oltre il tetto assegnato a una struttura con le risorse non utilizzate dall'altra. In appello contestava: la mancata rilevazione dell'unificazione delle strutture; la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR, sostenendo che la lesione derivasse direttamente dalla determinazione dei saldi e che la controversia riguardasse diritti soggettivi nascenti dal rapporto convenzionale; l'interpretazione dell'accordo contrattuale come riferito a una dotazione finanziaria unitaria. L'appellante aveva inoltre chiesto il rinvio della trattazione in ragione dell'attivazione di procedure tecniche previste da atti commissariali, relative ai controlli sull'attività assistenziale, all'appropriatezza delle prestazioni e alle conseguenti partite economiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di rinvio, rilevando che le procedure tecniche invocate riguardavano controlli sull'attività assistenziale, sull'appropriatezza e sulle partite economiche, mentre il giudizio aveva ad oggetto una distinta questione giuridica relativa agli effetti della voltura del 2015 e all'eventuale unificazione dei budget. Nel merito ha esaminato prioritariamente il motivo relativo all'inammissibilità del ricorso originario e lo ha respinto: la scelta di mantenere distinti i tetti di spesa per le due strutture era stata compiuta da precedenti atti programmatori, che avevano inciso direttamente sulla posizione della fondazione. La successiva determinazione dei saldi si era limitata ad attuare tale assetto, senza adottare nuove statuizioni sull'individuazione dei beneficiari o sull'articolazione dei budget; pertanto, la mancata impugnazione degli atti presupposti impediva di rimettere in discussione la separazione dei budget impugnando soltanto l'atto di saldo. La prospettazione relativa alla natura di diritto soggettivo della controversia, formulata solo nella memoria conclusionale, è stata ritenuta non ritualmente devoluta. Gli ulteriori motivi sono stati respinti perché il decreto commissariale del 2015 aveva trasferito alla fondazione la titolarità dei titoli riferiti alla struttura Columbus, senza disporre la fusione delle due strutture né il superamento della loro distinta rilevanza nella programmazione sanitaria. La comune titolarità gestionale non eliminava la distinta individualità giuridico-organizzativa delle strutture, cui continuavano a riferirsi separatamente autorizzazioni, accreditamenti, sedi, attività e dotazioni. Anche l'unicità dell'accordo ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, derivante dall'unicità del soggetto contraente, non comportava l'unificazione delle strutture né modificava implicitamente le pregresse scelte programmatorie. L'assenza di una clausola che consentisse l'utilizzo indistinto delle risorse confermava la separata imputazione dei budget. L'appello è stato quindi respinto; le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  L'accordo contrattuale con la struttura sanitaria accreditata attua le determinazioni programmatorie previamente assunte dall'amministrazione sanitaria e, in assenza di una specifica previsione, non può essere interpretato come modificativo dell'assetto autorizzatorio o come fonte di unificazione dei budget riferiti a strutture distinte.

• DCA n. 40 del 2012

  Prevede una procedura tecnica relativa ai controlli sull'attività assistenziale e alle conseguenti partite economiche, ritenuta estranea alla questione giuridica oggetto del giudizio.

• DCA n. 509 del 2018

  Prevede una procedura tecnica relativa alle verifiche sull'attività assistenziale e sull'appropriatezza delle prestazioni, non idonea a condizionare la decisione sulla separata imputazione dei budget.

• decreto commissariale n. U00500 del 28 ottobre 2015

  Ha disposto la voltura in favore della fondazione dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento già riferiti alla struttura Columbus, senza unificare le strutture sotto il profilo autorizzatorio, accreditativo o programmatorio.

• deliberazione regionale n. 479 del 2021

  Non dimostra che l'unificazione delle strutture fosse già intervenuta nel 2015 né che, per gli esercizi controversi, l'amministrazione avesse inteso considerarle come un unico centro di imputazione del budget.

Massime di principio

• La voltura dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento in favore del medesimo soggetto gestore non determina, in assenza di un'espressa previsione amministrativa, la fusione delle strutture sanitarie cui i titoli si riferiscono né la loro unificazione ai fini della programmazione finanziaria.
• La comune titolarità gestionale di più strutture sanitarie non elimina la loro distinta individualità giuridico-organizzativa quando autorizzazioni, accreditamenti, sedi, attività e dotazioni organizzative e strumentali continuano a riferirsi separatamente a ciascuna struttura.
• La determinazione dei saldi che si limita ad attuare precedenti atti programmatori di assegnazione di distinti tetti di spesa non può essere impugnata per contestare, per la prima volta, la scelta amministrativa di separare i budget; tale contestazione deve essere rivolta tempestivamente contro gli atti programmatori presupposti.
• L'unicità del soggetto contraente di un accordo stipulato ai sensi dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 non comporta l'unificazione delle strutture sanitarie gestite né consente, in assenza di una specifica clausola, l'utilizzo indistinto delle risorse assegnate a budget separati.
• Non è deferibile a procedure tecniche concernenti controlli sull'attività assistenziale, appropriatezza delle prestazioni e partite economiche una controversia avente ad oggetto una distinta questione giuridica relativa agli effetti della voltura dei titoli autorizzatori e alla separazione dei budget.

Come è indicizzato