Cassazione Civile, Ordinanza n. 15089/2022 del 12/05/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal diniego, da parte dell'Ambasciata italiana al Cairo, del rilascio di un visto d'ingresso in Italia richiesto da un cittadino egiziano per finalità turistiche e per un soggiorno di circa tre mesi, con allegata ospitalità da parte del coniuge italiano residente in Italia. Il diniego era motivato con il difetto di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno e il rientro, nonché con l'inattendibilità delle informazioni fornite circa le finalità del viaggio. Nel giudizio davanti al TAR Lazio, il Ministero aveva eccepito che la domanda, in realtà, celasse un ingresso per motivi familiari/ricongiungimento con il coniuge italiano, e il giudice amministrativo aveva riqualificato la domanda in tal senso, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la spettanza della giurisdizione al giudice ordinario. Il Tribunale di Roma ha quindi sollevato conflitto negativo di giurisdizione. La Corte di cassazione è stata investita del regolamento di giurisdizione d'ufficio per stabilire se la controversia riguardasse un visto turistico, attribuibile alla giurisdizione amministrativa, oppure un visto per motivi familiari/ricongiungimento, attribuibile al giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. Hanno ritenuto che la domanda andasse qualificata in base ai fatti allegati e al petitum sostanziale emergente dall'istanza originaria: il richiedente aveva domandato un visto turistico per un soggiorno breve e temporalmente definito, non un ricongiungimento familiare; il diniego amministrativo aveva riguardato proprio i requisiti del visto turistico. La successiva riqualificazione operata nel giudizio di merito è stata ritenuta una rilettura non decisiva ai fini del riparto di giurisdizione. Di conseguenza, il conflitto è stato risolto nel senso della giurisdizione amministrativa, con esito favorevole alla tesi del Procuratore generale e del Ministero sulla natura della posizione dedotta come interesse legittimo.

Norme richiamate

• Regolamento (CE) n. 810/2009

  Il diniego del visto si colloca nella disciplina comunitaria dei visti, che attribuisce all'autorità competente un potere valutativo sui requisiti per il rilascio e sul rischio migratorio.

• d.m. 11 maggio 2011, n. 850

  Sono richiamati gli adempimenti delle rappresentanze diplomatico-consolari volti a prevenire il rischio migratorio e a verificare i mezzi disponibili e le garanzie di uscita dal territorio.

• d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30

  La disciplina sulla libera circolazione dei familiari di cittadini UE è richiamata per escludere una lettura estensiva e antitestuale della domanda di visto turistico come se fosse automaticamente domanda di ricongiungimento familiare; le restrizioni all'ingresso sono ammesse solo per ragioni tipizzate.

• d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La disciplina generale sull'ingresso e soggiorno degli stranieri conferma che la non ammissione è collegata a requisiti di pericolo, minaccia o altre cause tipizzate.

• Cass. s.u. 1417/2004

  È richiamato il principio per cui il diniego del visto subordinato alla valutazione di requisiti soggettivi rientra nella giurisdizione amministrativa, poiché lo straniero è titolare di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.

• Cass. s.u. 6426/2005

  Conferma l'orientamento secondo cui il provvedimento di diniego del visto, fondato su discrezionalità amministrativa, appartiene alla giurisdizione amministrativa.

• Cass. s.u. 13492/2021

  Ai fini del riparto di giurisdizione devono considerarsi i fatti allegati, prescindendo dalla loro effettiva sussistenza, perché la verifica del merito spetta al giudice munito di giurisdizione.

• Cass. s.u. 20350/2018

  La giurisdizione si determina sulla base della domanda e del petitum sostanziale, guardando alla causa petendi e alla natura della posizione dedotta in giudizio.

• Cass. s.u. 23412/2019

  È evocato come precedente diverso, nel quale la domanda era effettivamente collegata al ricongiungimento familiare e quindi alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• Nel regolamento di giurisdizione, la qualificazione della controversia va compiuta sulla base dei fatti allegati e del petitum sostanziale emergente dalla domanda originaria, non sulla base di successive riqualificazioni operate nel corso del giudizio.
• Quando il diniego riguarda un visto d'ingresso turistico, richiesto per un soggiorno breve e temporalmente delimitato, la posizione del richiedente è normalmente di interesse legittimo e la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo, in presenza di discrezionalità dell'autorità consolare.
• La successiva ipotesi che la domanda celasse un diverso titolo di ingresso, come il ricongiungimento familiare, non può sovvertire il dato testuale e fattuale dell'istanza e del provvedimento impugnato se tale diversa finalità non emerge in modo univoco dagli atti.
• Nel riparto di giurisdizione, la valutazione della effettiva veridicità dei fatti allegati o della eventuale strumentalità dell'istanza attiene al merito e non può essere anticipata come criterio decisivo per radicare la giurisdizione.
• Il diniego di visto fondato sulla verifica di mezzi di sussistenza, attendibilità delle informazioni e rischio migratorio esprime un potere amministrativo discrezionale e non fa sorgere, di regola, un diritto soggettivo al rilascio del visto.

Come è indicizzato