Sentenza n. 6379/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento regionale con cui le è stato richiesto il pagamento della quota di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, nonché l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto e il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per i provvedimenti regionali. Ha dedotto: violazione del principio di irretroattività, della certezza del diritto, del legittimo affidamento, della ragionevolezza e della proporzionalità; violazione dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015; illegittimità della fissazione tardiva e uniforme dei tetti regionali, senza considerare le differenze tra le Regioni; difetto di istruttoria e dei presupposti; violazione dei principi di tempestività, correttezza e proporzionalità nelle procedure di gara e alterazione ex post dell'equilibrio economico delle forniture; omessa comunicazione di avvio del procedimento, difetto di trasparenza e motivazione; illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost.; contrasto con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e con l'art. 28 TFUE; infine, in via subordinata, erroneità dei conteggi e quantificazione eccessiva dell'importo richiesto.

La decisione

Il TAR ha parzialmente rigettato il ricorso e parzialmente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ha rigettato le censure rivolte agli atti statali e ai profili generali del meccanismo di payback, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il sistema ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico e ritenendo rispettata la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. Il giudice ha escluso la retroattività lesiva dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili già dal 2015, prima delle gare e delle forniture. Ha ritenuto che il payback non alteri le gare né i contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Ha inoltre ritenuto sufficientemente determinati i criteri di calcolo, basati sui dati della voce BA0210 del modello CE, sul fatturato al lordo dell'IVA e sulle percentuali previste dalla legge; l'eventuale inclusione di servizi accessori sarebbe imputabile a una non corretta contabilizzazione aziendale. Quanto alle censure direttamente rivolte alla determinazione regionale e ai conteggi individuali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione: l'attività regionale è vincolata, meramente ricognitiva, tecnico-contabile ed esecutiva degli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La pretesa economica incide su un rapporto obbligatorio paritario e riguarda un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, sicché la controversia appartiene al giudice ordinario. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma individua il tetto di spesa, le quote di ripiano a carico delle imprese e il criterio proporzionale di imputazione in base al fatturato; per gli anni 2015-2018 il comma 9-bis disciplina la procedura di attuazione.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Il superamento del tetto deve essere rilevato considerando il fatturato al lordo dell'IVA, poiché il SSN e le Regioni operano come consumatori finali.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa»

  La quota individuale di ripiano è determinata applicando al fatturato rilevante la percentuale prevista dalla legge.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Le Regioni devono verificare i dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e imporre il pagamento, ma non possono determinare il tetto, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento.

• art. 11 c.p.a.

  «entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato»

  Le controversie per le quali il giudice amministrativo declina la giurisdizione possono essere riassunte davanti al giudice ordinario entro il termine indicato.

• art. 74 c.p.a.

  «nel caso in cui ravvisi [...] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata»

  La norma consente la definizione semplificata quando le questioni siano manifeste o già risolte da precedenti conformi.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, sicché il riparto deve essere stabilito in base alla natura della situazione soggettiva e al petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzare la spesa sanitaria e garantire la tutela della salute.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Non è stata ravvisata una lesione sproporzionata del diritto di proprietà, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il TAR ha escluso il contrasto con la libertà d'impresa e con i limiti alle restrizioni dei diritti, richiamando la valutazione di ragionevolezza e proporzionalità operata dalla Corte costituzionale.

• art. 28 TFUE

  La censura relativa alla libera circolazione delle merci è stata ritenuta infondata nel quadro della disciplina del payback.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, l'obbligo di ripiano non è retroattivo in senso lesivo dell'affidamento quando i suoi elementi essenziali, inclusi l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di partecipazione delle imprese e il criterio proporzionale fondato sul fatturato, erano conoscibili già dalla normativa vigente al momento delle gare e delle forniture.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla razionalizzazione della spesa sanitaria; la disciplina rispetta la riserva di legge quando individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri generali di calcolo.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica l'esito della gara, la quantità fornita o il prezzo contrattuale, ma incide successivamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa secondo un rischio già prevedibile.
• Le Regioni, nell'attuazione del payback per gli anni 2015-2018, svolgono un'attività vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: verificano i dati contabili, individuano le aziende soggette al ripiano e applicano le percentuali previste, senza poter determinare il tetto regionale, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento.
• La controversia sulla correttezza del calcolo individuale della quota di payback regionale riguarda un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo al corretto computo dell'importo; pertanto, in assenza di esercizio di potere autoritativo e di giurisdizione esclusiva, la cognizione spetta al giudice ordinario.
• Nel calcolo del fatturato rilevante ai fini del payback, l'IVA deve essere computata al lordo; i servizi accessori alla fornitura non rientrano nella nozione di fatturato dei dispositivi medici, sicché la loro eventuale inclusione dipende da una non corretta contabilizzazione delle prestazioni.

Come è indicizzato