Sentenza n. 3152/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'aggiudicazione del Lotto 1 e gli atti della verifica di anomalia, deducendo anzitutto l'incongruità dell'offerta dell'aggiudicataria per insufficienza del costo e dell'orario del personale, inadeguatezza dei livelli di inquadramento contrattuale, contraddittorietà tra offerta tecnica e giustificazioni e impossibilità di assicurare le numerose attività previste dal capitolato. Ha inoltre censurato la modifica del costo della manodopera operata dall'aggiudicataria nelle giustificazioni, con indicazione di quattro decimali invece dei due previsti dalla lex specialis e incremento dell'importo originariamente offerto. Un ulteriore motivo ha riguardato la mancata sottoposizione a verifica di anomalia dell'offerta di un concorrente collocato in posizione poziore rispetto alla ricorrente, il cui costo del lavoro era pari a circa la metà di quello degli altri operatori e appariva manifestamente insufficiente per l'esecuzione del servizio. Infine, la ricorrente ha contestato la riammissione in gara di un concorrente precedentemente escluso per anomalia e il suo collocamento al primo posto, nonché l'atto con cui la stazione appaltante aveva mantenuto formalmente l'aggiudicazione originaria sospendendone amministrativamente gli effetti. Con i motivi aggiunti sono stati dedotti ulteriori profili di incongruità dell'offerta dell'aggiudicataria, relativi agli aggiornamenti salariali e alla contraddittorietà tra l'offerta tecnica e i prospetti del costo del personale.

La decisione

Il TAR ha accolto in parte il ricorso introduttivo. Ha ritenuto fondate le censure relative alla verifica dell'anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria, rilevando che il RUP aveva recepito le giustificazioni in modo generico e apodittico, senza verificare l'adeguatezza degli inquadramenti contrattuali e la compatibilità tra personale, orari, mansioni e attività richieste dal capitolato. L'appaltatore conserva discrezionalità nell'organizzazione dei fattori produttivi, ma deve predisporre personale adeguato allo standard qualitativo promesso e alla corretta esecuzione del servizio. È stata inoltre ritenuta illegittima la modifica del costo della manodopera in sede di giustificazioni: tale fase consente spiegazioni e integrazioni, ma non la modifica dell'offerta economica, neppure quando l'incremento del costo sia favorevole alla stazione appaltante, poiché la modifica in aumento può ledere la par condicio. Il TAR ha altresì ritenuto illegittima la mancata verifica dell'anomalia dell'offerta di altro concorrente, il cui costo del lavoro era macroscopicamente esiguo rispetto alle offerte concorrenti; la stazione appaltante avrebbe dovuto sottoporla a scrutinio di congruità. Sono stati quindi annullati gli atti impugnati nella parte in cui non avevano dichiarato anomale le offerte dei due concorrenti indicati in motivazione. Il motivo relativo alla riammissione dell'originaria prima classificata è stato dichiarato inammissibile perché il ricorso introduttivo non era stato notificato all'unico controinteressato effettivo, titolare di interesse alla conservazione della riammissione e del primo posto in graduatoria. La successiva notifica dei motivi aggiunti non poteva sanare tale omissione e, comunque, era intervenuta oltre il termine decadenziale del rito appalti. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse, poiché, consolidatasi la riammissione del concorrente collocato al primo posto, la ricorrente non avrebbe potuto conseguire alcuna utilità dalla contestazione dell'offerta dell'aggiudicataria. Le spese del ricorso introduttivo sono state poste in solido a carico dell'amministrazione e di due controinteressate, con compensazione nei rapporti tra la ricorrente e un'altra controinteressata; le spese dei motivi aggiunti sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Il corretto inquadramento contrattuale e l'equivalenza delle tutele lavoristiche assumono rilievo nella verifica dell'offerta e nell'esecuzione dell'appalto; l'operatore che non applica il contratto collettivo pertinente deve dichiarare l'equivalenza delle tutele.

• art. 41 c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato, sin dall'introduzione del giudizio, ad almeno un controinteressato individuabile; l'omessa notifica all'unico controinteressato effettivo rende inammissibile la domanda relativa all'atto che gli attribuisce il vantaggio.

• art. 49 c.p.a.

  L'integrazione del contraddittorio non consente di sanare l'omessa notifica originaria quando il ricorso non sia stato notificato all'unico controinteressato effettivo e la notifica successiva avvenga oltre il termine decadenziale.

• art. 97 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia serve ad accertare la serietà, affidabilità e sostenibilità dell'offerta così come formulata, senza consentire modifiche degli elementi essenziali dell'offerta economica.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato orienta l'azione della stazione appaltante verso l'individuazione dell'offerta migliore e non legittima il mantenimento di assetti procedimentali contraddittori o privi di effettiva utilità.

Massime di principio

• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia l'operatore economico può chiarire e dimostrare la congruità dell'offerta mediante riferimenti interni alla stessa, ma non può modificare gli elementi essenziali dell'offerta economica, inclusi i costi della manodopera; il divieto opera sia per le modifiche in diminuzione sia per quelle in aumento, perché queste ultime possono alterare la par condicio dei concorrenti.
• La stazione appaltante deve verificare concretamente che il personale indicato nell'offerta, per numero, orario, mansioni e livello di inquadramento contrattuale, sia adeguato alla complessità delle prestazioni richieste dal capitolato e all'organizzazione promessa nell'offerta tecnica. Il giudizio di anomalia è illegittimo se si limita a recepire genericamente le giustificazioni senza confrontarle con tali esigenze.
• Pur avendo l'appaltatore discrezionalità nell'organizzazione dei fattori produttivi, l'inquadramento del personale deve essere coerente con le mansioni necessarie alla corretta esecuzione del servizio e con lo standard qualitativo assunto verso la stazione appaltante; livelli contrattuali inadeguati non possono essere utilizzati per abbattere artificiosamente il costo del lavoro.
• La stazione appaltante deve sottoporre a verifica di anomalia un'offerta il cui costo del lavoro presenti una macroscopica esiguità rispetto alle offerte concorrenti e alle prestazioni richieste, anche se la soglia o gli altri parametri automatici non abbiano imposto formalmente tale verifica.
• Nel processo amministrativo, il controinteressato è il soggetto nominativamente indicato o agevolmente individuabile dall'atto impugnato che vanta un interesse diretto, concreto e contrario a quello del ricorrente alla conservazione del provvedimento. La notifica dei motivi aggiunti non sana l'omessa notifica del ricorso introduttivo a tale soggetto.
• La contestazione della congruità dell'offerta di un concorrente collocato in posizione poziore è priva di interesse quando il ricorrente non abbia ritualmente impugnato l'atto che ha ammesso o riammesso un altro concorrente collocandolo in posizione ancora migliore, poiché l'eventuale accoglimento non gli procurerebbe alcuna utilità.

Come è indicizzato