Sentenza n. 1188/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia ministeriale nella conclusione della procedura di VIA avviata ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152/2006, deducendo il superamento dei termini perentori previsti dall’art. 25: sia il termine di trenta giorni dalla conclusione della consultazione pubblica sia quello massimo di 130 giorni dalla pubblicazione della documentazione. Ha chiesto inoltre di accertare la formazione per silenzio-assenso del concerto del Ministero della Cultura, in conseguenza del decorso di 90 giorni dalla richiesta trasmessa dal MASE il 10 marzo 2026; la condanna delle amministrazioni a concludere il procedimento sulla base dello schema della Commissione tecnica PNRR-PNIEC n. 574 del 30 gennaio 2025, la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia e il rimborso del 50% degli oneri istruttori versati, pari a euro 31.734,41 su euro 63.468,82. La ricorrente ha altresì contestato l’omesso esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 25, comma 2-quater.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti precisati in motivazione. Ha respinto la tesi secondo cui il concerto del Ministero della Cultura si sarebbe formato per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990: nei procedimenti di VIA opera la disciplina speciale dell’art. 25 d.lgs. 152/2006, che prevede un autonomo meccanismo sostitutivo e richiede comunque una conclusione espressa. Ha accertato l’illegittimità del silenzio del MASE, essendo pacifico il superamento dei termini procedimentali perentori; né il criterio legislativo di priorità dei progetti né il carico di pratiche possono sospendere o derogare quei termini. Ha tuttavia conformato la tutela in modo da non consentire al progetto di scavalcare il sistema legale delle quote: MASE e Ministero della Cultura devono provvedere entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, previa valutazione del progetto nell’ambito della quota di appartenenza, nelle sedute già calendarizzate o in una seduta straordinaria. Il MASE deve inoltre rendere evidenti i criteri organizzativi generali e quelli specifici necessari a calendarizzare il progetto entro il termine assegnato. In caso di inottemperanza, il commissario ad acta potrà essere nominato con separato provvedimento su istanza della ricorrente notificata alle amministrazioni. Il TAR ha accolto anche la domanda di rimborso: il superamento del termine rilevante determina direttamente il diritto alla restituzione del 50% dei diritti di istruttoria, senza necessità di previa attivazione del potere sostitutivo; il MASE è stato condannato a pagare euro 31.734,41, previa verifica dell’effettivo versamento, entro 90 giorni dalla comunicazione o dalla precedente notificazione della sentenza. Spese compensate per la parziale novità della questione e il peculiare contesto amministrativo.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  Sul punto, deve essere richiamato quanto già espresso da questo T.A.R. in fattispecie analoghe, dove si è osservato che il meccanismo provvedimentale “tacito” previsto dall’art. 17 bis, quarto comma, l. n. 241/1990, non trova applicazione ai procedimenti in materia di VIA.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17-bis non si applica ai procedimenti di VIA, assoggettati alla disciplina speciale dell’art. 25 d.lgs. 152/2006.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Ai sensi dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 “Per i progetti di cui all’articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis, si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA.

  La norma fissa i termini per la valutazione della Commissione e la predisposizione dello schema di VIA; il loro superamento, nel caso concreto, ha concorso a configurare l’inerzia illegittima.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Sul punto, deve essere richiamato quanto già espresso da questo T.A.R. in fattispecie analoghe, dove si è osservato che il meccanismo provvedimentale “tacito” previsto dall’art. 17 bis, quarto comma, l. n. 241/1990, non trova applicazione ai procedimenti in materia di VIA. Questo perché la disciplina di riferimento, in particolare l’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, contempla strumenti diversi e specifici per evitare i rischi di “stallo procedimentale”, in particolare, secondo quanto previsto dal comma 2-quater, in caso di inerzia o ritardata definizione del previsto concerto tra i ministeri competenti il titolare del potere sostitutivo provvede entro trenta giorni successivi, garantendo così una rapida definizione del procedimento con provvedimento espresso.

  In caso di inerzia o ritardo nella definizione del concerto tra i ministeri coinvolti nella VIA, la disciplina prevede l’intervento del titolare del potere sostitutivo entro trenta giorni, anziché la formazione tacita del concerto.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Il comma 7 del medesimo art. 25 precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

  I termini della procedura di VIA sono perentori; il criterio di priorità dei progetti e le difficoltà organizzative non costituiscono, in assenza di una deroga normativa, ragioni per disapplicarli o sospenderli.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Risulta, pertanto, evidente che a fronte dello spirare del termine perentorio previsto dal comma 2-bis (“comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23”), va riconosciuto, quale conseguenza diretta e automatica, il rimborso reclamato dalla ricorrente.

  Il mancato rispetto del termine di conclusione della procedura di VIA comporta direttamente il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, senza che sia necessaria la previa attivazione del potere sostitutivo; il rimborso è una restituzione di somme già versate e spetta al verificarsi del ritardo.

• art. 31 c.p.a.

  Perciò, in primo luogo, si conferma che “l’art. 8 cod. proc. amb. non contiene alcuna deroga all’art. 25, co. 7, cod. amb.: «l’introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da nessuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina.

  L’azione avverso il silenzio consente di ottenere tutela contro l’inerzia, ma la condanna a provvedere deve essere conformata in modo da rispettare il sistema legale delle quote e delle priorità di calendarizzazione, senza permettere di scavalcare i progetti già calendarizzati.

• art. 117 c.p.a.

  Perciò, in primo luogo, si conferma che “l’art. 8 cod. proc. amb. non contiene alcuna deroga all’art. 25, co. 7, cod. amb.: «l’introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da nessuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina.

  La tutela contro il silenzio può comportare una condanna a provvedere entro un termine, ma le modalità di ottemperanza vanno calibrate per conciliare la tutela dall’inerzia con la calendarizzazione legale dei progetti.

Massime di principio

• Nei procedimenti di VIA, il meccanismo di silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17-bis l. 241/1990 non sostituisce la disciplina speciale dell’art. 25 d.lgs. 152/2006: l’inerzia o il ritardo nella formazione del concerto attivano il potere sostitutivo previsto da tale disciplina e non determinano l’acquisizione tacita del concerto.
• I termini procedimentali della VIA qualificati come perentori dall’art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006 restano vincolanti anche per i progetti non prioritari; il criterio di priorità e il carico di lavoro delle amministrazioni non giustificano, da soli, la sospensione o la disapplicazione dei termini.
• Nell’accogliere un’azione avverso il silenzio relativa a un progetto soggetto a quote di trattazione, il giudice può ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine, conformando però l’esecuzione in modo da mantenere il progetto nella quota di appartenenza e da non consentire il sorpasso dei progetti già calendarizzati secondo il sistema legale.
• Il rimborso previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006 è una restituzione speciale e automatica del 50% dei diritti di istruttoria: sorge al verificarsi del mancato rispetto dei termini della VIA e non richiede la previa attivazione del potere sostitutivo.

Come è indicizzato