Cassazione Civile, Ordinanza n. 16615/2025 del 20/06/2025

Esito

La controversia

La controversia trae origine da un parcheggio multipiano con attività polifunzionale in Modena, realizzato in modo ritenuto illegittimo per superamento dei limiti volumetrici urbanistici. Dopo l'ordine di demolizione, il Comune ha: assegnato alla società proprietaria un termine per demolire o chiedere la sanatoria; approvato un protocollo con cui la società si impegnava a non chiedere la sanatoria, consentendo l'acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio comunale; effettivamente acquisito il fabbricato al patrimonio pubblico; infine deliberato di conservarlo per destinarlo a finalità pubbliche, ritenendo prevalente l'interesse pubblico alla conservazione. I proprietari confinanti hanno impugnato tali atti lamentando che la conservazione dell'opera abusiva e la previa acquisizione gratuita fossero illegittime, perché il superamento dei limiti edilizi avrebbe dovuto imporre la demolizione, e hanno sostenuto che il Consiglio di Stato avesse travalicato i limiti della giurisdizione escludendo la loro legittimazione a censurare l'acquisizione e qualificando come non vincolante il richiamo della delibera comunale all'asserita inderogabilità del D.M. n. 1444/1968. Con il primo motivo hanno denunciato un asserito diniego astratto di giurisdizione e l'erronea formazione di un giudicato esterno; con il secondo motivo hanno denunciato sconfinamento del giudice amministrativo nella discrezionalità della P.A. e sostituzione del giudice alla valutazione amministrativa in tema di conservazione del manufatto.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati entrambi i motivi. Ha escluso che il Consiglio di Stato avesse negato in astratto la tutela giurisdizionale: la decisione si è limitata a verificare in concreto la mancanza di un interesse qualificato e differenziato dei ricorrenti ad impugnare l'atto di acquisizione gratuita, perché la loro posizione era incisa dalla delibera di conservazione e dall'interesse alla demolizione del manufatto, non dal mero trasferimento della proprietà al Comune. Ha inoltre ritenuto che l'eventuale richiamo al giudicato esterno integrasse al più un errore di interpretazione del giudicato, non sindacabile come motivo attinente alla giurisdizione. Quanto al secondo motivo, ha escluso qualsiasi sconfinamento nella sfera di merito della P.A.: il Consiglio di Stato ha svolto un controllo di legittimità sull'interpretazione delle norme urbanistiche e sul corretto esercizio del potere comunale di conservazione del bene abusivo, ritenendo sufficiente la motivazione fondata sulla prevalenza dell'interesse pubblico a mantenere il parcheggio per esigenze di sosta e decongestione del traffico. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna dei ricorrenti alle spese in favore del Comune e della società.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  la ricorribilità per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato è limitata ai soli motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 362 c.p.c.

  richiamato quale fondamento del ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  dedotto come parametro del motivo di ricorso inerente alla giurisdizione

• art. 110 c.p.a.

  richiamato dalla parte ricorrente nel quadro del ricorso per motivi di giurisdizione

• art. 31, commi 3 e 5, d.P.R. n. 380/2001

  l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale e la successiva scelta tra demolizione e conservazione operano secondo la disciplina degli effetti della mancata ottemperanza all'ordine di demolizione

• art. 13, commi 3 e 5, L.R. n. 23/2004

  disciplina regionale richiamata in termini analoghi a quella statale sugli effetti della mancata esecuzione dell'ordine di demolizione

• art. 7 D.M. n. 1444/1968

  richiamato quale parametro urbanistico sui limiti di densità edilizia, ma ritenuto non decisivo ai fini dell'ammissibilità della conservazione del manufatto in presenza di prevalente interesse pubblico

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  richiamato come riferimento al regime di fiscalizzazione dell'abuso edilizio e alla possibilità di conservazione dell'immobile in alternativa alla demolizione

• art. 24 Cost.

  richiamato dai ricorrenti a sostegno della tutela giurisdizionale

• art. 113 Cost.

  richiamato dai ricorrenti a sostegno della tutela contro gli atti della P.A.

• art. 100 c.p.c.

  richiamato in relazione all'interesse ad agire e a impugnare

• art. 35 c.p.a.

  richiamato in relazione alle condizioni dell'azione nel processo amministrativo

• art. 2909 c.c.

  richiamato in relazione all'efficacia del giudicato esterno

• art. 7 CEDU

  richiamato dai ricorrenti per sostenere la natura sostanzialmente penale della sanzione edilizia e dell'acquisizione gratuita

Massime di principio

• Il sindacato della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato è circoscritto ai soli limiti esterni della giurisdizione: non vi rientrano gli errori nell'interpretazione o nell'applicazione di norme sostanziali o processuali, né le valutazioni compiute dal giudice amministrativo sull'interesse ad agire o sulla rilevanza del giudicato.
• Non integra diniego astratto di giurisdizione la decisione del giudice amministrativo che neghi tutela in concreto per difetto di interesse qualificato e differenziato; il motivo di giurisdizione è configurabile solo se il giudice escluda in via generale e assoluta la possibilità stessa di tutela giurisdizionale della materia.
• L'eventuale erronea individuazione, interpretazione o efficacia del giudicato esterno costituisce errore di giudizio, non motivo attinente alla giurisdizione.
• Non c'è sconfinamento nella discrezionalità amministrativa quando il giudice amministrativo esercita il controllo di legittimità sull'interpretazione delle norme urbanistiche e sulla motivazione del provvedimento, anche se la scelta finale dell'amministrazione è ampia o discrezionale.
• Nel procedimento edilizio repressivo, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale per mancata demolizione e la successiva eventuale conservazione del manufatto possono coesistere con il superamento dei limiti edilizi, ove l'amministrazione motivi in termini di prevalente interesse pubblico alla conservazione e questo non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o idrogeologici.
• Il proprietario confinante che mira alla demolizione del manufatto abusivo non acquista automaticamente una legittimazione a impugnare qualsiasi atto successivo relativo alla proprietà del bene, se l'atto non incide autonomamente sulla sua sfera giuridica rispetto all'interesse sostanziale tutelato.

Come è indicizzato