Sentenza n. 178/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto una concessione demaniale marittima per realizzare, a propria cura e spese, una scogliera radente destinata alla messa in sicurezza di un muro di contenimento e della banchina prospicienti la sua proprietà. Il Comune di Trieste ha rigettato l'istanza richiamando i pareri negativi del Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche, della Regione e dell'Agenzia del Demanio, invitando il ricorrente a presentare un progetto conforme alle prescrizioni tecniche e paesaggistiche indicate dagli enti. Il ricorrente ha dedotto: incompetenza del Comune in materia di concessioni demaniali per usi diversi; violazione degli artt. 3, 14 e 14-quater della l. 241/1990, dell'art. 36 del Codice della navigazione, dell'art. 12 del relativo regolamento di esecuzione, del Piano di Utilizzazione del Demanio Marittimo e della l.r. Friuli Venezia Giulia n. 22/2006; omessa convocazione di una conferenza di servizi e mancato coinvolgimento della Soprintendenza; omessa comunicazione del preavviso di rigetto; difetto di istruttoria e di motivazione, anche per il recepimento acritico dei pareri; illogicità e contraddittorietà dei pareri negativi; incompatibilità del parere paesaggistico con un analogo intervento pubblico previsto dal progetto CO.RE. Ha inoltre chiesto una verificazione tecnica sulla soluzione più idonea alla messa in sicurezza della costa e del muro di sostegno. Nel corso del giudizio la Regione ha riferito di avere annullato in autotutela il proprio precedente parere negativo e di avere adottato un successivo parere favorevole.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente respinto l'istanza di verificazione, ritenendo sufficiente la documentazione acquisita. Ha escluso l'incompetenza del Comune: l'art. 13-bis, comma 2-quater, della l.r. Friuli Venezia Giulia n. 22/2006 attribuisce infatti al Comune, dal 1° gennaio 2018, le funzioni amministrative sul demanio marittimo avente finalità diverse da quelle turistico-ricreative e diportistiche; il PUD del 2007 non è decisivo perché anteriore alla modifica legislativa. Ha escluso il difetto di istruttoria, rilevando che il diniego è stato preceduto da un articolato procedimento e dall'acquisizione dei pareri degli enti competenti. Ha ritenuto legittima la motivazione per relationem, poiché i pareri richiamati erano identificabili, accessibili e allegati al provvedimento. I pareri esprimevano valutazioni di ampia discrezionalità tecnica, non sindacabili in assenza di manifesta abnormità, incoerenza o illogicità, che il Collegio non ha ravvisato. Ha respinto la censura relativa al preavviso di rigetto, poiché il Comune aveva trasmesso al tecnico del ricorrente il parere negativo del Provveditorato, comunicando i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. Ha escluso che l'omessa convocazione della conferenza di servizi determinasse l'illegittimità del diniego: la conferenza è un modulo organizzatorio che non modifica le regole sulla competenza e, comunque, ai sensi dell'art. 21-octies della l. 241/1990, il vizio procedimentale non avrebbe potuto condurre all'annullamento, essendo dimostrato che l'esito non sarebbe stato diverso alla luce dei pareri negativi qualificabili come atti di dissenso non superabili. Il successivo annullamento regionale del parere negativo e il nuovo parere favorevole non incidono sulla legittimità del diniego, che deve essere valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione; peraltro, permanevano gli altri pareri negativi. Il TAR ha inoltre ritenuto il nuovo parere regionale inconciliabile con le tutele del Piano Paesaggistico Regionale, poiché la scogliera avrebbe coperto gli affioramenti di flysch, alterando i valori naturalistici, percettivi e geomorfologici della costa, nonostante la disponibilità di soluzioni meno impattanti, come il consolidamento e la manutenzione del muro esistente mediante interventi di cuci e scuci. Ha infine escluso la comparabilità con il progetto pubblico CO.RE., avente finalità e caratteristiche diverse. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 6.000 euro complessivi di spese, 3.000 euro ciascuno a favore del Comune e del Ministero; spese compensate nei confronti della Regione, dell'Agenzia delle Dogane e dell'Agenzia del Demanio.

Norme richiamate

• art. 13-bis, comma 2-quater, l.r. Friuli Venezia Giulia n. 22/2006

  Il Comune esercita altresì in via generale, a decorrere dall'1 gennaio 2018, le funzioni amministrative sul demanio marittimo avente finalità diverse da quelle previste ai commi 1 e 2

  La disposizione attribuisce al Comune la competenza generale sulle concessioni demaniali marittime aventi finalità diverse da quelle turistico-ricreative e diportistiche.

• art. 36 Codice della navigazione

  Costituisce la base normativa dell'istanza di concessione demaniale marittima per usi diversi.

• art. 12 Regolamento di esecuzione del Codice della navigazione

  Prevede l'acquisizione del parere del Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche nel procedimento relativo alla concessione.

• art. 3 l. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem quando l'atto richiamato è identificabile, accessibile e conoscibile dall'interessato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto può ritenersi assolto mediante la comunicazione all'interessato dei motivi ostativi, nella specie realizzata con la trasmissione del parere negativo del Provveditorato.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Quando l'amministrazione procedente acquisisce atti di dissenso che non ritiene superabili, può concludere negativamente il procedimento, con effetto di rigetto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il vizio procedimentale relativo alla mancata convocazione della conferenza di servizi non comporta l'annullamento quando sia dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disciplina dell'autorizzazione paesaggistica ordinaria e del coinvolgimento della Soprintendenza per gli interventi nelle aree tutelate.

• artt. 10 e 21 dell'elaborato Dee del Piano Paesaggistico Regionale del Friuli Venezia Giulia

  Tutela i caratteri geomorfologici, naturalistici, panoramici e percettivi della fascia costiera e non consente la realizzazione della scogliera progettata, ritenuta idonea ad alterare la linea di costa e ad aumentare l'artificializzazione dei luoghi.

Massime di principio

• La competenza generale sulle concessioni demaniali marittime aventi finalità diverse da quelle turistico-ricreative e diportistiche spetta al Comune quando ciò è previsto dalla legislazione regionale sopravvenuta, anche se il piano di utilizzazione del demanio marittimo, anteriore alla modifica legislativa, non contempla espressamente tale attribuzione.
• La conferenza di servizi è un modulo procedimentale e organizzatorio per la gestione coordinata di procedimenti complessi e non modifica il riparto sostanziale delle competenze amministrative.
• La mancata convocazione della conferenza di servizi non comporta l'annullamento del provvedimento se l'amministrazione dimostra che, alla luce di pareri negativi qualificabili come dissensi non superabili, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies della l. 241/1990.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è specificamente individuato, accessibile e posto nella disponibilità dell'interessato, consentendo il controllo sulle ragioni della decisione.
• Le valutazioni tecniche espresse dagli enti competenti nel procedimento concessorio non sono sindacabili dal giudice amministrativo se non in presenza di manifesta abnormità, incoerenza o illogicità.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; un successivo annullamento in autotutela del parere presupposto o l'adozione di un parere favorevole non rende di per sé illegittimo il diniego già adottato, soprattutto quando permangano ulteriori ragioni ostative.

Come è indicizzato