Sentenza n. 505/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di autorizzazione paesaggistica e il parere negativo della Soprintendenza, deducendo: violazione degli artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990, dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, dell’art. 14-bis l. 241/1990 e dell’art. 11 d.P.R. 31/2017; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione dei principi di leale collaborazione, dissenso costruttivo, consumazione dell’azione amministrativa, affidamento, buon andamento ed economicità del procedimento. Il ricorrente sosteneva che il secondo progetto fosse stato integralmente rielaborato conformemente alle indicazioni contenute nel precedente diniego della Soprintendenza, ma che quest’ultima avesse poi introdotto ragioni ostative nuove, ulteriori o incompatibili con quelle precedentemente espresse. Con il secondo motivo lamentava che il parere avesse riferito la tutela paesaggistica a un generico stile architettonico tradizionale, anziché ai valori specificamente tutelati dal vincolo, e che le valutazioni sull’architettura contemporanea, sull’assetto volumetrico e sull’incremento altimetrico fossero illogiche, insufficienti, contraddittorie e fondate su un soggettivo giudizio estetico. Con il terzo motivo deduceva disparità di trattamento e violazione della proporzionalità, richiamando precedenti autorizzazioni relative a edifici moderni situati nel medesimo ambito. Infine deduceva l’illegittimità derivata del diniego comunale.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo, ritenendolo assorbente, e ha annullato sia il parere negativo della Soprintendenza sia il conseguente diniego comunale. Il Collegio ha affermato che la discrezionalità tecnica in materia paesaggistica deve essere esercitata mediante una motivazione puntuale, concreta e non stereotipata, idonea a individuare lo specifico contrasto tra il progetto e i valori paesaggistici tutelati. Ha inoltre riconosciuto il principio del dissenso costruttivo: l’amministrazione, quando nega l’autorizzazione, deve indicare, ove possibile, gli accorgimenti o le modifiche progettuali utili a rendere l’intervento compatibile con il vincolo. Nel caso concreto, la Soprintendenza aveva indicato nel primo procedimento specifiche modifiche relative alla frammentazione dei volumi, alla sistemazione degli spazi esterni e alle visuali dal viale Tasso. Il ricorrente aveva rielaborato il progetto sulla base di tali indicazioni, sostenendo nuovi oneri tecnici ed economici, e il Comune aveva formulato una proposta favorevole. Nel secondo procedimento, tuttavia, la Soprintendenza aveva introdotto valutazioni ulteriori e in parte incompatibili, richiedendo anche una maggiore conformità all’edilizia tradizionale e ulteriori sistemazioni arboree. Secondo il TAR, la continuità sostanziale tra i due procedimenti, determinata dalla rielaborazione del progetto alla luce delle prescrizioni precedenti, aveva generato un affidamento qualificato sulla rilevanza e stabilità di tali indicazioni. La successiva introduzione di nuovi motivi ostativi, non previamente esplicitati e non riconducibili a una mera specificazione, ha violato la leale collaborazione, l’affidamento, l’economicità e il divieto di aggravamento del procedimento, oltre a eludere la funzione conformativa del primo diniego. Le ulteriori censure sono state assorbite. La Soprintendenza è stata condannata al pagamento di 2.500 euro di spese di lite, mentre le spese nei confronti del Comune sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica e il parere della Soprintendenza; il parere deve essere espresso in modo coerente con i valori paesaggistici tutelati e con una motivazione concreta sul contrasto dell’intervento con tali valori.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Rileva nel quadro del preavviso di diniego e della funzione collaborativa dell’amministrazione nell’indicare le ragioni ostative e le possibili modifiche utili al superamento del diniego.

• art. 1 l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dei principi di economicità, non aggravamento, leale collaborazione e buon andamento dell’azione amministrativa.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata e concreta del diniego paesaggistico, non limitata a formule generiche o stereotipate.

• art. 97 Cost.

  È indicato quale fondamento costituzionale del buon andamento e, secondo il Collegio, dell’obbligo di leale collaborazione tra amministrazione e privato.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico relativo alla fascia di 150 metri dai corsi d’acqua, applicabile all’immobile oggetto dell’intervento.

• art. 136, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  Costituisce l’ulteriore base del vincolo paesaggistico gravante sull’area in forza del decreto ministeriale 8 settembre 1958.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione alle modalità di interlocuzione e coordinamento procedimentale; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 11 d.P.R. 31/2017

  Richiamato dal ricorrente tra le disposizioni asseritamente violate; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito al TAR, nella fase cautelare, di fissare la discussione del merito, senza definire la controversia in quella fase.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, il diniego deve indicare in modo puntuale, concreto e non stereotipato lo specifico contrasto tra l’intervento progettato e i valori paesaggistici oggetto del vincolo; non sono sufficienti richiami generici a incompatibilità, armonia, coerenza o pregiudizio ambientale.
• Il principio di leale collaborazione impone all’autorità paesaggistica, quando esprime un dissenso superabile, di formulare un dissenso costruttivo, indicando le modifiche progettuali o gli accorgimenti tecnici idonei a rendere l’intervento compatibile con il vincolo, nel rispetto del perseguimento dell’interesse pubblico con il minor sacrificio possibile per il privato.
• Quando un nuovo progetto costituisce la rielaborazione sostanziale di quello precedente in conformità alle prescrizioni impartite dall’amministrazione, la distinzione formale tra procedimenti autonomi non esclude la continuità sostanziale dell’azione amministrativa né il dovere di coerenza tra le determinazioni adottate.
• L’amministrazione che abbia indicato specifiche modifiche progettuali come idonee, in astratto, a superare il dissenso paesaggistico non può successivamente fondare il diniego su ragioni ulteriori, diverse o incompatibili con quelle precedentemente espresse, quando tali indicazioni abbiano ingenerato nel privato un affidamento qualificato e lo abbiano indotto a sostenere nuovi oneri per adeguare il progetto.
• L’introduzione, nel secondo procedimento, di motivi ostativi nuovi e non previamente esplicitati, dopo che il privato abbia adeguato il progetto alle indicazioni dell’amministrazione, viola i principi di economicità, non aggravamento e leale collaborazione e può integrare una contraddittorietà dell’azione amministrativa e uno sviamento di potere.

Come è indicizzato