Ordinanza n. 5167/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR, deducendo, tra l’altro, la tardività dell’avvio del procedimento sanzionatorio. In particolare, hanno sostenuto che l’Autorità fosse già venuta a conoscenza degli elementi essenziali dell’illecito mediante segnalazioni del 2015 e del 2017 e che, comunicando l’avvio dell’istruttoria soltanto il 10 aprile 2019, avesse violato il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 l. n. 689/1981, applicabile ai procedimenti sanzionatori antitrust in forza dell’art. 31 l. n. 287/1990. In subordine, hanno dedotto la violazione del termine ragionevole e dei principi di efficienza, economicità e tempestività dell’azione amministrativa, nonché dei principi di legalità, certezza del diritto e tutela del diritto di difesa. Hanno contestato la qualificazione delle segnalazioni come riferite a un diverso fascicolo e a una diversa fattispecie, sostenendo che gli elementi fattuali erano nella disponibilità dell’Autorità indipendentemente dalla loro classificazione interna. Hanno inoltre censurato la possibilità di disapplicare l’art. 14 l. n. 689/1981 sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia, ritenendo che ciò comportasse l’applicazione retroattiva di una disciplina sanzionatoria più sfavorevole e una lesione del principio di legalità. L’Autorità ha proposto appello incidentale contro la parte della sentenza che aveva accolto il ricorso relativamente alla motivazione dell’aumento del 50% della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’istanza delle appellanti di sospensione impropria del giudizio in attesa della decisione della Corte di giustizia su un diverso rinvio pregiudiziale, sia la richiesta dell’Autorità di modificare l’ordinanza cautelare che aveva sospeso l’efficacia dei rimedi specifici imposti dal provvedimento antitrust. Ha ritenuto che l’applicabilità dell’art. 14 l. n. 689/1981 ai procedimenti sanzionatori dell’Autorità costituisca orientamento consolidato: la comunicazione di avvio della fase istruttoria in contraddittorio deve intervenire entro novanta giorni dall’accertamento, inteso come acquisizione della piena conoscenza degli elementi essenziali dell’illecito. Nel caso concreto il Collegio ha ritenuto rilevante il fatto che le segnalazioni del 2015 e del 2017 contenessero già i tratti principali delle condotte abusive e che l’acquisizione di alcuni file dal web, avvenuta appena due giorni prima dell’avvio dell’istruttoria, avesse rilievo marginale. Ha quindi ritenuto non decisiva la collocazione delle segnalazioni in fascicoli relativi a pratiche commerciali scorrette, trattandosi di elementi nella disponibilità della medesima Autorità. Tuttavia, alla luce delle sentenze della Corte di giustizia del 30 gennaio 2025, causa C-511/23, e del 18 dicembre 2025, causa C-491/24, secondo cui il diritto dell’Unione osta all’automatica applicazione del termine nazionale di novanta giorni quando la sua violazione comporti l’annullamento integrale della decisione e la decadenza dal potere sanzionatorio, il Collegio ha ritenuto di non poter definire la controversia senza sollevare questioni di legittimità costituzionale. In via principale ha rimesso alla Corte costituzionale la questione relativa all’art. 2 l. n. 130/2008, nella parte in cui impone di applicare il diritto dell’Unione come interpretato dalla Corte di giustizia, con conseguente disapplicazione dell’art. 14 l. n. 689/1981 in combinato disposto con l’art. 31 l. n. 287/1990. In via subordinata ha rimesso la questione relativa agli artt. 14 l. n. 689/1981 e 31 l. n. 287/1990, nella parte in cui, una volta disapplicato il termine di novanta giorni, non prevedono un termine determinato per l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio. Il Collegio ha ravvisato il possibile contrasto con i principi di legalità e sufficiente determinatezza, irretroattività sfavorevole, effettività della tutela giurisdizionale, buon andamento, certezza del diritto, uguaglianza e ragionevolezza. Ha qualificato la sanzione antitrust come sostanzialmente punitiva e quindi assoggettabile a larga parte dello statuto costituzionale delle sanzioni penali. Il giudizio è stato sospeso, con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ogni ulteriore statuizione sul merito, sulle questioni processuali e sulle spese è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  abuso di posizione dominante

  La disposizione costituisce la base europea dell’accertamento dell’illecito anticoncorrenziale oggetto del procedimento.

• art. 4, paragrafo 5, direttiva (UE) 2019/1

  È stata interpretata dalla Corte di giustizia, insieme all’art. 13, paragrafo 1, della direttiva e all’art. 102 TFUE, nel senso che osta a una disciplina nazionale che ricolleghi automaticamente alla violazione del termine di novanta giorni l’annullamento integrale della decisione e la decadenza dal potere sanzionatorio.

• art. 13, paragrafo 1, direttiva (UE) 2019/1

  È stata interpretata dalla Corte di giustizia secondo il principio di effettività, escludendo una disciplina nazionale che impedisca sistematicamente l’irrogazione di sanzioni efficaci e dissuasive per violazioni degli artt. 101 e 102 TFUE.

• art. 14 l. n. 689/1981

  Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento.

  Secondo il Consiglio di Stato, la norma è applicabile ai procedimenti sanzionatori antitrust e impone la comunicazione dell’avvio della fase istruttoria in contraddittorio entro novanta giorni dall’accertamento dell’illecito; il termine ha natura perentoria e la sua violazione determina l’annullabilità del provvedimento sanzionatorio e l’impossibilità di sanzionare nuovamente la medesima condotta.

• art. 31 l. n. 287/1990

  Per le sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alla violazione della presente legge si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689.

  La disposizione costituisce il collegamento normativo per l’applicazione, ai procedimenti antitrust, delle garanzie e dei termini previsti dalla legge n. 689/1981, incluso l’art. 14.

• art. 12 l. n. 689/1981

  È richiamato per sostenere l’applicabilità dell’art. 14 a tutte le sanzioni amministrative pecuniarie, salvo deroghe specifiche.

• art. 6 d.P.R. n. 217/1998

  Il provvedimento di avvio dell’istruttoria indica gli elementi essenziali in merito alle presunte infrazioni, il termine di conclusione del procedimento, il responsabile del procedimento, l’ufficio dove si può prendere visione degli atti del procedimento, nonché il termine entro il quale le imprese e gli enti interessati possono esercitare il diritto di essere sentiti di cui all’art. 14, comma 1, della legge.

  La norma disciplina il contenuto dell’avvio dell’istruttoria, ma non introduce una deroga al termine di contestazione previsto dall’art. 14 l. n. 689/1981.

• art. 14, comma 1, l. n. 287/1990

  L’Autorità, nei casi di presunta infrazione degli artt. 101 e 102 del TFUE ovvero degli articoli 2 o 3 della presente legge, svolge l’istruttoria in tempi ragionevoli e ne notifica l’apertura alle imprese e agli enti interessati.

  Il riferimento ai tempi ragionevoli riguarda la fase istruttoria e, secondo il Collegio, non assicura da solo la predeterminazione legislativa di un termine per l’avvio della fase in contraddittorio.

• art. 28 l. n. 689/1981

  Il termine quinquennale di prescrizione della riscossione non è ritenuto idoneo a sostituire un termine certo e ravvicinato per l’accertamento e la contestazione dell’illecito.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La disciplina dei vizi formali non invalidanti non è ritenuta applicabile alla violazione di termini decadenziali che regolano l’esercizio del potere sanzionatorio; inoltre, essa presuppone un provvedimento vincolato e pone sull’amministrazione l’onere di dimostrare l’immutabilità dell’esito.

• art. 2 l. n. 130/2008

  È impugnata in via incidentale costituzionale nella parte in cui impone di dare applicazione al diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte di giustizia, con conseguente disapplicazione del termine nazionale di novanta giorni.

• art. 23 l. n. 87/1953

  Ha costituito la base per la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

• artt. 3, 23, 24, 25, 97 e 113 Cost.

  Sono indicati quali parametri delle questioni di costituzionalità, in relazione ai principi di uguaglianza e ragionevolezza, legalità sanzionatoria, tutela giurisdizionale, buon andamento, certezza del diritto e sindacabilità degli atti amministrativi.

• art. 11 Cost.

  È richiamato, in via subordinata, quale fondamento costituzionale della prevalenza del diritto dell’Unione sulle fonti ordinarie.

• art. 117, comma primo, Cost.

  È richiamato in relazione all’art. 7 CEDU e al principio di legalità e prevedibilità delle sanzioni sostanzialmente penali.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  È richiamato quale parametro europeo del principio di legalità applicabile alle sanzioni aventi natura sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  È richiamato quale parametro convenzionale di accessibilità, chiarezza, precisione e prevedibilità della disciplina sanzionatoria sostanzialmente penale.

Massime di principio

• Nei procedimenti dell’Autorità garante della concorrenza diretti all’accertamento di illeciti antitrust e all’irrogazione di sanzioni pecuniarie, l’art. 14 l. n. 689/1981 è applicabile in forza degli artt. 12 e 31 l. n. 689/1981 e deve essere riferito alla comunicazione di avvio della fase istruttoria in contraddittorio, quale primo atto di contestazione dell’illecito.
• Ai fini del decorso del termine di cui all’art. 14 l. n. 689/1981, l’accertamento dell’illecito non coincide con la mera conoscenza della materialità del fatto, ma con l’acquisizione degli elementi essenziali necessari a contestare la sussistenza, la consistenza e gli effetti dell’infrazione; l’amministrazione deve provare la tempestività della contestazione.
• La collocazione delle segnalazioni in fascicoli amministrativi distinti o la loro successiva acquisizione formale al fascicolo antitrust non impedisce, di per sé, che esse rilevino ai fini della conoscenza dell’illecito, quando gli elementi fattuali essenziali erano già nella disponibilità della medesima autorità.
• Le sanzioni pecuniarie antitrust, quando hanno funzione repressiva e dissuasiva e importo particolarmente elevato, hanno natura sostanzialmente punitiva e sono quindi assoggettabili alle garanzie costituzionali proprie dello statuto delle sanzioni penali, inclusi legalità, sufficiente determinatezza e irretroattività sfavorevole.
• La sostituzione giudiziale di un termine decadenziale legislativamente predeterminato con il parametro elastico del termine ragionevole, la cui violazione rilevi soltanto previa prova concreta di un pregiudizio al diritto di difesa, può risultare incompatibile con i principi di legalità, certezza del diritto, effettività della tutela giurisdizionale, buon andamento, uguaglianza e ragionevolezza, se priva i destinatari di una prevedibile disciplina temporale dell’esercizio del potere sanzionatorio.
• Quando l’interpretazione del diritto dell’Unione impone al giudice nazionale di disapplicare una disciplina interna più favorevole in materia di limiti temporali del potere sanzionatorio, è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa sia alla norma interna che ordina l’esecuzione del diritto dell’Unione, sotto il profilo dei controlimiti, sia alle disposizioni nazionali risultanti prive di un termine determinato per la contestazione dell’illecito.

Come è indicizzato