Sentenza n. 2988/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di rilascio di una concessione per occupazione di suolo pubblico esterna al marciapiede, richiesta nell’ambito della disciplina emergenziale OSP-Covid di Roma Capitale. Il diniego era fondato sul fatto che via Sistina fosse classificata come strada appartenente alla viabilità principale, rispetto alla quale l’art. 12 del Regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico vietava l’occupazione della sede stradale, salvo specifiche eccezioni. La società aveva dedotto la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990 e, quanto al merito, la violazione dell’art. 12 della DAC n. 21/2021, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e disparità di trattamento. Con motivi aggiunti aveva contestato il P.G.T.U. e il Regolamento viario, sostenendo che l’inserimento di via Sistina tra le strade a viabilità principale, pur essendo qualificata come strada interzonale, fosse contrario alla direttiva ministeriale del 12 aprile 1995 e frutto di un accorpamento arbitrario di strade aventi caratteristiche e livelli di servizio differenti. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo carente l’istruttoria. Roma Capitale ha appellato la sentenza con un unico articolato motivo, deducendo violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995, della disciplina OSP-Covid, dell’art. 25 della DAC n. 4/2021, dell’art. 12 della DAC n. 21/2021 e del Regolamento viario di cui alla DAC n. 21/2015. L’appellata aveva inoltre eccepito l’improcedibilità dell’appello per carenza di interesse, in ragione dell’approvazione del nuovo regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello. L’approvazione del nuovo regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico non integra acquiescenza alla sentenza di primo grado, in assenza di un comportamento dell’amministrazione inequivocabilmente diretto a non coltivare l’impugnazione o di una dichiarazione espressa in tal senso. La sopravvenuta disciplina è inoltre irrilevante perché il giudizio deve avere a oggetto il provvedimento impugnato e la sua legittimità va valutata alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato ritenuto fondato. La classificazione operata dal P.G.T.U. costituisce espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria dell’amministrazione, esercitata in funzione della circolazione, della sicurezza stradale, della vivibilità urbana e delle ulteriori finalità previste dall’art. 36 del Codice della strada. La nozione di viabilità principale adottata dal P.G.T.U., intesa come insieme delle strade non locali, non è incompatibile con le direttive ministeriali del 1995. La riconduzione alla viabilità principale di diverse categorie di strade, comprese quelle interzonali, non determina di per sé difetto di istruttoria o manifesta irragionevolezza, poiché le strade interzonali conservano le funzioni della categoria di riferimento, pur con livelli di servizio e caratteristiche geometriche più modesti. Non è quindi illegittima, in assenza di concreti elementi dimostrativi di errori, travisamenti o carenze istruttorie, l’assimilazione delle strade interzonali alle strade urbane di quartiere di tipo E e la loro inclusione nella viabilità principale. Quanto a via Sistina, il giudice ha ritenuto ragionevole la classificazione, considerata la sua funzione di collegamento interzonale tra aree centrali della città, la canalizzazione di flussi veicolari rilevanti e la continuità assicurata al sistema della mobilità urbana. Sono stati pertanto esclusi i vizi rilevati dal TAR sia nella classificazione generale delle strade sia nella classificazione specifica di via Sistina. La sentenza di primo grado è stata riformata e il ricorso originario della società è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  Le strade urbane sono identificate in riferimento alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

  La classificazione delle strade costituisce il riferimento normativo per la loro individuazione secondo caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti [...] emana [...] le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade.

  La disposizione riguarda le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e si colloca su un piano diverso rispetto alla classificazione funzionale operata dal P.G.T.U.

• art. 13, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Norme per la classificazione delle strade esistenti in base alle caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

  La norma distingue gli interventi ministeriali sulla classificazione delle strade esistenti dalle direttive per la redazione dei piani del traffico.

• art. 20, comma 3, d.lgs. 285/1992

  È stato richiamato dall’amministrazione per sostenere la limitazione dell’occupazione del suolo stradale nei centri urbani, in particolare rispetto alle strade appartenenti alla viabilità principale.

• art. 36, comma 4, d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali.

  Il P.G.T.U. può perseguire una pluralità di finalità di mobilità, sicurezza, tutela ambientale e organizzazione urbana; la classificazione funzionale delle strade va valutata in tale quadro complessivo.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992

  La disposizione costituisce la base per l’emanazione delle direttive relative alla redazione dei piani di traffico e, quindi, per la disciplina pianificatoria della viabilità.

• Direttiva del Ministero dei lavori pubblici 12 aprile 1995

  La viabilità principale è caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso - in particolare - l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali.

  La direttiva distingue la viabilità principale, destinata prevalentemente ai movimenti motorizzati, dalla viabilità locale, prevalentemente destinata ai pedoni e alla sosta; non impedisce al P.G.T.U. di articolare sottotipi e assimilazioni coerenti con le funzioni sostanziali delle strade.

• d.m. 5 novembre 2001

  Le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade hanno oggetto e funzione diversi dalla classificazione funzionale delle strade urbane effettuata dal P.G.T.U.; la diversa configurazione delle reti nei due atti non dimostra, di per sé, un vizio istruttorio.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La violazione è stata dedotta dalla società ricorrente, ma la decisione d’appello non fonda l’esito su uno specifico accertamento di tale vizio.

• art. 12 DAC n. 21/2021

  La disposizione vieta, salvo eccezioni, l’occupazione della sede stradale sulle strade appartenenti alla viabilità principale; il diniego è risultato legittimo una volta riconosciuta la legittimità della classificazione di via Sistina.

• DAC n. 81/2020

  Il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale.

  La disciplina emergenziale delle OSP-Covid non deroga alle prescrizioni del Codice della strada e alle regole poste a tutela della sicurezza della circolazione.

• DAC n. 21/2015

  Il P.G.T.U. e il Regolamento viario di Roma Capitale disciplinano la classificazione funzionale delle strade e ricomprendono nella viabilità principale tutte le strade non locali, incluse le strade interzonali.

Massime di principio

• L’approvazione di una disciplina amministrativa sopravvenuta non determina di per sé acquiescenza alla sentenza sfavorevole di primo grado né fa venir meno l’interesse dell’amministrazione a proporre appello, salvo che emerga un comportamento inequivoco di rinuncia o una dichiarazione espressa di non voler coltivare il gravame.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; le sopravvenienze normative o regolamentari non incidono, di regola, sullo scrutinio del provvedimento originariamente impugnato secondo il principio tempus regit actum.
• La classificazione funzionale della viabilità contenuta in un piano generale del traffico costituisce espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria dell’amministrazione e può essere sindacata dal giudice solo in presenza di concreti elementi di errore, travisamento, illogicità manifesta, irragionevolezza o carenza istruttoria, non sulla base della mera preferibilità di una diversa classificazione.
• La riconduzione alla categoria della viabilità principale di strade appartenenti a tipologie differenti, comprese le strade interzonali assimilate alle strade urbane di quartiere, non è di per sé illegittima quando la classificazione rispetti le funzioni sostanziali assegnate alla rete e distingua adeguatamente le strade locali, prevalentemente destinate agli spostamenti pedonali e alla sosta.
• La diversa nomenclatura o articolazione delle reti stradali adottata da un P.G.T.U. rispetto a quella contenuta in norme ministeriali aventi diversa funzione, come quelle relative alle caratteristiche geometriche e costruttive delle strade, non dimostra da sola un difetto di istruttoria o una violazione delle direttive ministeriali.
• Una strada può essere legittimamente qualificata come appartenente alla viabilità principale anche se presenta caratteristiche geometriche o livelli di servizio intermedi, quando svolga una funzione di collegamento interzonale o comunque una funzione non meramente locale coerente con gli obiettivi di mobilità e sicurezza perseguiti dal piano del traffico.

Come è indicizzato