Regolamento (UE) 2019/1896

Guardia di frontiera e costiera europea

Il regolamento (UE) 2019/1896 riforma profondamente il quadro dell'Unione in materia di gestione delle frontiere esterne, sostituendo il previgente impianto normativo e ampliando il mandato di Frontex, ora "Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera". La finalità dichiarata è garantire una gestione europea integrata delle frontiere esterne, aumentare l'efficienza della politica dei rimpatri e contribuire alla sicurezza interna dell'Unione, nel rispetto pieno dei diritti fondamentali e della libera circolazione.

Il regolamento si inserisce nel contesto della crisi migratoria e delle esigenze di rafforzamento dello spazio Schengen, con una logica di responsabilità condivisa tra Unione e Stati membri ma con una chiara attribuzione agli Stati membri della responsabilità primaria della gestione delle proprie frontiere esterne e dell'adozione delle decisioni di rimpatrio.

Ambito e principi generali

L'articolo 3 definisce il contenuto della gestione europea integrata delle frontiere: controllo di frontiera, ricerca e soccorso in mare, analisi dei rischi, scambio di informazioni, cooperazione tra autorità nazionali, cooperazione inter-agenzia, cooperazione con paesi terzi, misure tecniche nello spazio Schengen, rimpatri, tecnologie avanzate, meccanismi di controllo della qualità e strumenti di solidarietà. L'articolo 5 attribuisce all'Agenzia il compito di facilitare e rendere più efficace l'applicazione delle norme dell'Unione, in particolare del codice frontiere Schengen e della normativa sui rimpatri.

Il regolamento chiarisce che non incide sulle competenze doganali, di difesa e di ordine pubblico degli Stati membri e non pregiudica gli obblighi internazionali in materia di diritto del mare, ricerca e soccorso, rifugiati e non respingimento. Resta inoltre esclusa qualsiasi attività dell'Agenzia alle frontiere interne.

Programmazione strategica, pianificazione e analisi dei rischi

Uno dei cardini del testo è il ciclo politico strategico pluriennale di durata quinquennale, disciplinato dagli articoli 8 e 9. La Commissione definisce la politica strategica pluriennale sulla base dell'analisi strategica dei rischi dell'Agenzia; l'Agenzia elabora poi una strategia tecnica e operativa; gli Stati membri adottano strategie nazionali coerenti. La pianificazione integrata comprende piani operativi, piani di emergenza e piani nazionali di sviluppo delle capacità, nonché una tabella di marcia relativa alle capacità che orienta assunzioni, formazione, acquisto di mezzi e sviluppo tecnologico.

L'articolo 29 impone all'Agenzia di elaborare un modello comune di analisi integrata dei rischi, analisi annuali e analisi strategiche biennali, basate anche sui dati trasmessi dagli Stati membri. Le analisi devono coprire tutti gli aspetti rilevanti della gestione integrata delle frontiere e del rimpatrio, con anonimizzazione dei dati personali nei risultati. Gli Stati membri sono tenuti a tenerne conto nella pianificazione delle proprie operazioni.

Eurosur, conoscenza situazionale e flussi informativi

Gli articoli 18-28 ridisegnano Eurosur come sistema integrato di scambio di informazioni e cooperazione operativa. Il sistema comprende centri nazionali di coordinamento, quadri situazionali nazionali, quadro situazionale europeo, quadri specifici e servizi di fusione dei dati. Gli articoli 24-27 descrivono i livelli informativi dei quadri situazionali e il contenuto di ciascun livello: eventi, operazioni e analisi.

Il regolamento prevede una rete di comunicazione sicura, operativa 24/7, capace di gestire anche informazioni classificate fino al livello CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL. Gli Stati membri devono designare centri nazionali di coordinamento che fungono da unico punto di contatto nell'ambito di Eurosur e assicurano il coordinamento tra le autorità nazionali competenti. L'Agenzia coordina anche i servizi Eurosur per la fusione dei dati, che possono includere monitoraggio selettivo di aree pre-frontaliere, sorveglianza marittima, aerea e terrestre, analisi dei flussi migratori e uso di fonti aperte.

Monitoraggio, vulnerabilità e livelli di impatto

Gli articoli 31-35 introducono un sistema di monitoraggio regolare delle frontiere esterne e dei rimpatri attraverso funzionari di collegamento dell'Agenzia presenti negli Stati membri. Tali funzionari raccolgono informazioni, riferiscono al direttore esecutivo e contribuiscono alla valutazione delle vulnerabilità.

La valutazione delle vulnerabilità, disciplinata dall'articolo 32, è uno strumento centrale di supervisione: verifica attrezzature, infrastrutture, personale, risorse finanziarie e piani di emergenza, e può sfociare in raccomandazioni del direttore esecutivo, che diventano vincolanti se approvate dal consiglio di amministrazione. L'articolo 33 impone il coordinamento con il meccanismo di valutazione Schengen per evitare duplicazioni.

L'articolo 34 introduce i livelli di impatto delle sezioni di frontiera esterna: basso, medio, alto e critico. In funzione del livello, gli Stati membri devono adottare misure via via più intense; per i livelli alto e critico può intervenire l'Agenzia con operazioni congiunte, interventi rapidi o, nei casi più gravi, con una decisione del Consiglio che impone misure urgenti e può condurre, se lo Stato membro non coopera, all'attivazione della procedura dell'articolo 29 del codice frontiere Schengen.

Operazioni alle frontiere esterne e corpo permanente

Gli articoli 36-42 disciplinano gli strumenti operativi: operazioni congiunte, interventi rapidi alle frontiere, squadre per la gestione delle frontiere, squadre di sostegno per la gestione della migrazione e situazioni di azione urgente. Il regolamento prevede termini stringenti per le decisioni del direttore esecutivo, per la predisposizione dei piani operativi e per l'invio del personale e delle attrezzature.

Il corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea, istituito dagli articoli 54-59, è il fulcro operativo della riforma. È composto da quattro categorie: personale statutario dell'Agenzia, personale distaccato a lungo termine dagli Stati membri, personale disponibile per impieghi di breve durata e riserva di reazione rapida. L'obiettivo è raggiungere 10.000 membri dal 2027 in poi, secondo il calendario dell'allegato I.

Gli Stati membri contribuiscono con contingenti annuali dettagliati negli allegati II, III e IV. Sono previsti meccanismi di negoziazione bilaterale annuale, criteri di proporzionalità e possibilità limitate di invocare una situazione eccezionale che incida in modo sostanziale sui compiti nazionali. La Commissione deve presentare una revisione complessiva del corpo permanente entro il 31 dicembre 2023 e, se del caso, proposte di modifica degli allegati entro il 29 febbraio 2024.

Attrezzature tecniche, riserva di reazione rapida e finanziamento

Gli articoli 63 e 64 rafforzano la capacità dell'Agenzia di acquistare, noleggiare, gestire e finanziare proprie attrezzature tecniche, superando la logica della mera messa in comune volontaria da parte degli Stati membri. È istituito un parco attrezzature tecniche con registri centralizzati e una riserva di attrezzatura di reazione rapida per gli interventi urgenti.

La programmazione annuale e pluriennale delle attrezzature è collegata all'analisi dei rischi e alle valutazioni delle vulnerabilità. Gli Stati membri devono mettere a disposizione mezzi e, in alcuni casi, personale, mentre l'Agenzia finanzia al 100 % l'impiego delle attrezzature rientranti nel numero minimo richiesto e cofinanzia gli impieghi eccedenti. Sono previsti termini precisi di richiesta, regole di interoperabilità e un obbligo di informazione in caso di carenze.

Sul piano finanziario, l'articolo 61 istituisce un sistema di finanziamenti non collegati ai costi per sostenere l'assunzione e la formazione del personale nazionale necessario per contribuire al corpo permanente. L'importo di riferimento è collegato allo stipendio base annuale di un agente contrattuale UE di gruppo di funzioni III, grado 8, scatto 1, corretto per Stato membro. Il pagamento dipende, a seconda dei casi, dall'effettivo aumento degli effettivi nazionali, dall'impiego del personale o dall'assunzione di personale statutario da parte dell'Agenzia.

Formazione, uso della forza e garanzie operative

L'articolo 62, insieme all'allegato V, disciplina formazione e uso della forza. L'Agenzia deve sviluppare programmi comuni di base, formazione specialistica e formazione continua annuale, inclusi contenuti su diritti fondamentali, protezione internazionale, minori e uso della forza. Per il personale statutario impiegato come membro delle squadre, la formazione continua annuale è condizione per l'autorizzazione a portare armi di servizio e deve durare almeno 24 ore, di cui 8 teoriche e 16 pratiche.

L'allegato V dettaglia i principi di necessità, proporzionalità e precauzione, le condizioni di uso delle armi da fuoco e delle armi non letali, il dovere di avvertimento, le procedure di formazione, i controlli sul consumo di alcol e sostanze e il meccanismo di vigilanza. L'uso della forza è sempre subordinato al diritto dello Stato membro ospitante, al controllo delle guardie di frontiera nazionali e ai diritti fondamentali garantiti dalla Carta e dal diritto internazionale.

Meccanismo dei diritti fondamentali e denuncia

Il regolamento introduce un articolato sistema di tutela dei diritti fondamentali. L'articolo 80 impone una strategia e un piano d'azione sui diritti fondamentali; gli articoli 108-110 istituiscono forum consultivo, responsabile dei diritti fondamentali, osservatori dei diritti fondamentali e regole di indipendenza e accesso alle informazioni. Entro il 5 dicembre 2020 l'Agenzia deve assumere almeno 40 osservatori dei diritti fondamentali.

L'articolo 111 prevede un meccanismo di denuncia indipendente ed efficace, accessibile a chiunque sia direttamente interessato da azioni od omissioni del personale dell'Agenzia o delle squadre e ritenga di aver subito una violazione dei diritti fondamentali. Le denunce ricevibili sono gestite dal responsabile dei diritti fondamentali, che le registra, le inoltra al direttore esecutivo o allo Stato membro competente e assicura il follow-up. È previsto l'obbligo di motivazione, la trattazione riservata, la possibilità di misure disciplinari, l'eventuale rimozione del personale in caso di violazioni accertate e la pubblicazione di informazioni sintetiche nella relazione annuale.

Rimpatri e sistema integrato di gestione dei rimpatri

Gli articoli 48-53 rafforzano il ruolo dell'Agenzia nell'ambito dei rimpatri, nel rispetto della direttiva 2008/115/CE, del principio di non respingimento e dei diritti dei minori. L'Agenzia fornisce assistenza tecnica e operativa, organizza e coordina operazioni di rimpatrio e interventi di rimpatrio, sviluppa una piattaforma integrata di gestione dei rimpatri e sostiene la creazione di sistemi informatici nazionali interoperabili.

La disciplina dei dati personali è molto dettagliata: i dati biografici e gli elenchi passeggeri possono essere trattati solo se necessari, trasmessi solo dopo la decisione di avviare un'operazione, e cancellati al termine. L'articolo 50 impone piani operativi dinamici, consultazione del SIS prima del rimpatrio e monitoraggio delle operazioni da parte di osservatori per i rimpatri forzati. L'articolo 51 istituisce una riserva di osservatori per i rimpatri forzati; l'articolo 52 disciplina le squadre per il rimpatrio; l'articolo 53 regola gli interventi di rimpatrio e gli interventi rapidi di rimpatrio.

Dati personali e sicurezza delle informazioni

Gli articoli 86-92 stabiliscono il quadro di protezione dei dati. Per l'Agenzia si applica il regolamento (UE) 2018/1725; per gli Stati membri, il regolamento (UE) 2016/679 o la direttiva (UE) 2016/680, secondo i casi. Il regolamento ammette limitazioni di alcuni diritti degli interessati per esigenze connesse ai rimpatri, purché necessarie e proporzionate.

Sono previste regole specifiche per la trasmissione di dati a paesi terzi e organizzazioni internazionali, per il trattamento dei dati raccolti nelle operazioni e per la conservazione, che in linea di principio non può superare 90 giorni, con termini più brevi per i dati relativi ai rimpatri. L'articolo 92 disciplina le norme di sicurezza per le informazioni classificate e sensibili non classificate, subordinate all'approvazione della Commissione.

Governance, bilancio e controlli

La governance dell'Agenzia è disciplinata dagli articoli 93-107. L'Agenzia è un organismo dell'Unione con personalità giuridica, sede a Varsavia, e opera tramite consiglio di amministrazione, direttore esecutivo, vicedirettori esecutivi e responsabile dei diritti fondamentali. Il consiglio di amministrazione adotta le decisioni strategiche, il bilancio, il documento unico di programmazione, la strategia tecnica e operativa e le regole interne; il direttore esecutivo dirige l'Agenzia in piena indipendenza e ne rappresenta legalmente l'azione.

La disciplina finanziaria (articoli 115-120) prevede un bilancio autonomo alimentato principalmente dal contributo dell'Unione, con possibili contributi di Stati associati, sovvenzioni e corrispettivi per servizi. Il bilancio deve essere in pareggio, sottoposto a controllo della Corte dei conti e soggetto a norme antifrode, ispezioni OLAF, eventuale competenza della Procura europea e regole sui conflitti di interesse e sulla trasparenza delle relazioni con portatori di interesse.

Cooperazione con paesi terzi, Irlanda, Regno Unito e regimi speciali

Gli articoli 70-78 regolano la cooperazione con Irlanda, Regno Unito, paesi terzi e organizzazioni internazionali. Per l'Irlanda e il Regno Unito sono previsti accordi specifici e limiti allo scambio di informazioni; l'applicazione del regolamento alle frontiere di Gibilterra è sospesa. Con i paesi terzi, la cooperazione deve avvenire nel quadro dell'azione esterna dell'Unione, nel rispetto del diritto internazionale, dei diritti fondamentali, del non-refoulement e della protezione dei dati.

Quando l'Agenzia opera in paesi terzi o con personale che esercita poteri esecutivi fuori dall'Unione, è richiesto un accordo sullo status, con previsione di responsabilità, compiti, meccanismi di denuncia e garanzie in materia di diritti fondamentali. La Commissione svolge un ruolo chiave nella definizione di modelli di accordi e disposizioni tipo sugli scambi di informazioni.

Abrogazioni e applicazione nel tempo

L'articolo 123 abroga il regolamento (UE) n. 1052/2013 e il regolamento (UE) 2016/1624, con alcune eccezioni transitorie e termini differiti, mentre l'articolo 124 stabilisce l'entrata in vigore ordinaria e l'applicabilità differita di talune disposizioni, in particolare quelle relative al sistema FADO. Il regolamento è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri conformemente ai trattati.