Sentenza n. 1874/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti di intitolazione deducendo: incompetenza di ENAC, non essendo previsto uno specifico potere né dalla disciplina dell’aviazione civile né dalla normativa sulla toponomastica; violazione delle norme sulla toponomastica comunale e sulla necessità di autorizzazione prefettizia per l’intitolazione a persona deceduta da meno di dieci anni; mancata autorizzazione del Ministero della Cultura per la modifica di una denominazione esistente; difetto di motivazione; violazione del principio di leale collaborazione e omessa partecipazione dei Comuni interessati. Il Comune di Milano ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 6 c.c. per l’associazione del nome “Milano” a quello di Silvio Berlusconi e la mancata partecipazione della società di gestione aeroportuale SEA. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto assoluto o relativo di giurisdizione, la natura politica e non lesiva degli atti, il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere e, con riferimento alla nota ministeriale, l’assenza di specifiche censure.

La decisione

I ricorsi sono stati riuniti. È stato dichiarato ammissibile l’intervento ad opponendum della Regione Lombardia. Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, rilevando che gli atti ENAC e la nota ministeriale non sono atti politici: mancano sia il requisito soggettivo, perché non provengono dal Governo o dai supremi organi dello Stato, sia quello oggettivo, perché esercitano funzioni amministrative di regolazione, controllo e vigilanza. Gli atti sono inoltre potenzialmente lesivi e quindi sindacabili. È stata respinta anche l’eccezione di difetto relativo di giurisdizione, poiché le doglianze del Comune di Milano, pur richiamando il nome “Milano”, riguardano essenzialmente la partecipazione procedimentale e l’esercizio del potere amministrativo, integrando interessi legittimi e non diritti soggettivi. Sono state invece dichiarate inammissibili, per difetto di legittimazione, le censure relative alla mancata autorizzazione prefettizia e ministeriale: tali autorizzazioni avrebbero potuto essere fatte valere soltanto dalle amministrazioni pretermesse, non dai Comuni ricorrenti. È stata parimenti dichiarata inammissibile la censura del Comune di Milano relativa alla mancata partecipazione di SEA, poiché la società ha personalità giuridica autonoma e le eventuali lesioni della sua sfera giuridica possono essere fatte valere dalla società stessa, non dal socio di maggioranza. Il Comune di Milano è stato ritenuto privo di legittimazione rispetto alle censure sulla potestà toponomastica e sulle connesse garanzie procedimentali, perché l’aeroporto di Malpensa non ricade nel suo territorio né nella provincia di Milano e manca quindi la vicinitas. Quanto ai Comuni di Cardano al Campo, Samarate e Somma Lombardo, il TAR ha ritenuto infondate le censure con cui essi rivendicavano una competenza toponomastica sull’aeroporto: la disciplina relativa a strade, piazze, monumenti e ricordi permanenti non è applicabile all’intitolazione di uno scalo aeroportuale, infrastruttura statale di dimensione extralocale e destinata a interessi nazionali, europei e internazionali. Non sussiste pertanto alcun obbligo di coinvolgimento dei Comuni nel procedimento di intitolazione. Infine, le censure sull’incompetenza di ENAC sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse qualificato: esclusa una competenza comunale in materia, i Comuni conservano soltanto un interesse di mero fatto alla valenza simbolica dell’intitolazione, non collegato a una lesione concreta, attuale e personale né a un bene della vita tutelabile. Il ricorso n. 2583/2024 è stato quindi respinto nel merito limitatamente ai motivi I, in parte, II, III e IV; per il resto entrambi i ricorsi sono stati dichiarati inammissibili per difetto delle condizioni dell’azione. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  La sottrazione al sindacato giurisdizionale degli atti politici richiede congiuntamente un requisito soggettivo, ossia la provenienza dal Governo o dai supremi organi dello Stato, e un requisito oggettivo, ossia l’esercizio di un potere politico in senso stretto. Gli atti ENAC e la nota ministeriale di controllo non possiedono tali caratteri.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 250/1997

  La nota ministeriale di condivisione della deliberazione ENAC costituisce esercizio di un potere amministrativo di controllo e può essere sottoposta al sindacato di legittimità.

• art. 687 codice della navigazione

  La disposizione è richiamata nel quadro della competenza istituzionale di ENAC quale autorità di regolazione, certificazione, vigilanza e controllo dell’aviazione civile.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui l’art. 81 c.p.c. sulla legittimazione ad agire.

• art. 81 c.p.c.

  Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui.

  Un soggetto, anche pubblico, non può dedurre vizi destinati a produrre effetti nella sfera giuridica di un’amministrazione o di una società diversa, salvo espressa previsione di legge.

• art. 100 c.p.c.

  L’azione di annullamento richiede un interesse concreto e attuale, consistente nella possibilità di conseguire attraverso il processo un’utilità o un bene della vita in rapporto a una lesione diretta e attuale.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi, nella specie rivolti contro i medesimi atti e fondati in larga parte sulle stesse censure.

• art. 65, comma 2, c.p.a.

  È stato utilizzato per acquisire d’ufficio la documentazione relativa allo statuto proprietario e all’assegnazione in uso dell’aeroporto.

• art. 49 c.p.a.

  È stato applicato per disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle amministrazioni coinvolte nel procedimento.

• artt. 1, 3 e 4 l. 1188/1927

  Le disposizioni disciplinano la toponomastica comunale e le autorizzazioni relative a strade, piazze, monumenti e ricordi permanenti, ma non si applicano all’intitolazione di uno scalo aeroportuale, privo della medesima ratio e di dimensione locale.

• art. 1 r.d.l. 1158/1923

  La previsione sull’approvazione ministeriale della modifica del nome di strade o piazze comunali non è estensibile all’intitolazione di aeroporti.

• art. 10 l. 1228/1954

  Attribuisce al Comune l’onomastica stradale e la numerazione civica, senza fondare una competenza comunale sull’intitolazione di infrastrutture aeroportuali statali.

• art. 41 d.P.R. 223/1989

  Richiama le norme sulla toponomastica per l’attribuzione dei nomi alle aree di circolazione; non disciplina l’intitolazione degli aeroporti.

• art. 6 c.c.

  Il suo richiamo, da parte del Comune di Milano, non ha trasformato la controversia in una controversia su un diritto soggettivo, poiché la doglianza era collegata alla mancata partecipazione al procedimento amministrativo.

Massime di principio

• Gli atti di intitolazione di uno scalo aeroportuale adottati dall’autorità amministrativa competente e l’atto ministeriale di controllo non sono atti politici quando non provengono dal Governo o dai supremi organi dello Stato e non esprimono un potere politico in senso stretto, ma funzioni amministrative di regolazione, vigilanza o controllo; essi sono pertanto sindacabili dal giudice amministrativo se potenzialmente lesivi.
• La disciplina della toponomastica comunale relativa a strade, piazze, monumenti e ricordi permanenti non è applicabile per analogia all’intitolazione di uno scalo aeroportuale statale, quando l’infrastruttura abbia una dimensione extralocale e sia destinata al perseguimento di interessi nazionali, europei o internazionali.
• I Comuni situati nel territorio o nelle immediate vicinanze di un aeroporto non acquisiscono, per il solo collegamento territoriale, una competenza o un interesse legittimo all’intitolazione dello scalo quando la normativa non attribuisce loro tale potere e l’infrastruttura è statale ed extralocale.
• La legittimazione a dedurre la mancata acquisizione di un’autorizzazione amministrativa spetta all’amministrazione titolare della relativa competenza, non a un diverso ente pubblico che faccia valere in giudizio una posizione appartenente ad altri, salvo espressa previsione di legge.
• Il socio pubblico di maggioranza di una società di capitali non è legittimato a far valere in proprio le lesioni riferibili alla sfera giuridica autonoma della società, compresa la mancata partecipazione di quest’ultima a un procedimento amministrativo.
• L’azione di annullamento richiede una posizione giuridica qualificata, un interesse concreto e attuale a ottenere un’utilità o un bene della vita e la legittimazione delle parti; l’interesse meramente simbolico o di fatto alla conservazione o alla modifica di un’intitolazione non è sufficiente a fondare l’azione.

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