Sentenza n. 5008/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria, autorizzata e accreditata per posti letto di chirurgia generale, aveva erogato dal 2012 prestazioni di chirurgia urologica, prevalentemente oncologica, che l'ASL aveva sottoposto a verifiche, ritenuto appropriate e regolarmente remunerato. Successivamente l'ASL aveva comunicato l'intenzione di recuperare le somme corrisposte dal 2012 al 2021 e di non remunerare ulteriormente tali prestazioni, assumendo che l'accreditamento per la chirurgia generale non consentisse l'erogazione di prestazioni urologiche. L'appellante ha riproposto i motivi già dedotti in primo grado, contestando la legittimità degli atti per carenza e contraddittorietà dell'istruttoria e della motivazione, nonché per mancata considerazione del parere del Ministero della salute, dei pareri tecnici universitari e aziendali, della posizione assunta da altra ASL e della programmazione regionale oncologica. Ha inoltre dedotto la lesione dell'affidamento maturato dopo oltre dieci anni di controlli e pagamenti senza contestazioni. Ha censurato anche la declaratoria di improcedibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, sostenendo di non avere rinunciato né prestato acquiescenza all'impugnazione nonostante l'intervenuto accordo transattivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando integralmente la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso introduttivo e tutti i ricorsi per motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati. Il Collegio ha ritenuto decisivo che non esistesse una disposizione normativa primaria o regolamentare idonea a fondare la distinzione, rilevante ai fini della remunerazione, tra chirurgia generale e chirurgia urologica. Ha valorizzato il parere del Ministero della salute, secondo cui l'urologia rientra nell'ambito della chirurgia generale, pur senza piena corrispondenza reciproca tra le due discipline, nonché i pareri tecnici universitari e aziendali convergenti. Ha considerato significativa anche la programmazione regionale oncologica, nella quale la struttura era stata ricompresa in relazione a patologie trattate mediante chirurgia urologica. L'ASL non aveva adeguatamente considerato tali elementi e non poteva fondare il recupero su una diversa interpretazione dell'accreditamento, dopo avere per oltre dieci anni verificato e remunerato le prestazioni senza contestazioni. Il Collegio ha ritenuto contrario alla tutela dell'affidamento pretendere che la struttura percepisse come non remunerabili prestazioni che la stessa amministrazione aveva regolarmente acquisito e pagato per un lungo periodo. È stato ritenuto non decisivo il successivo accreditamento di posti di urologia e non dirimente il precedente del Consiglio di Stato richiamato dall'amministrazione, relativo alla necessaria corrispondenza tra accreditamento, accordi contrattuali e prestazioni. Le ulteriori censure sulla partecipazione procedimentale e sulla revoca in autotutela sono state assorbite. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina per il deposito delle memorie difensive; non costituisce la base decisoria dell'accoglimento.

Massime di principio

• In materia di remunerazione delle prestazioni sanitarie accreditate, l'amministrazione non può negare la remunerabilità di una tipologia di prestazioni sulla base di una distinzione tra branche sanitarie priva di un preciso fondamento normativo primario o regolamentare.
• La verifica della corrispondenza tra accreditamento e prestazioni remunerabili deve essere compiuta considerando il contenuto effettivo dell'accreditamento, gli orientamenti tecnici dell'amministrazione sanitaria competente e gli elementi istruttori rilevanti, senza trascurare pareri ufficiali e valutazioni tecniche convergenti.
• L'amministrazione che, per un periodo prolungato, abbia verificato l'appropriatezza delle prestazioni sanitarie e le abbia regolarmente remunerate non può successivamente disconoscerne la remunerabilità senza una motivazione particolarmente adeguata e senza confrontarsi con l'affidamento ingenerato nel privato.
• Il recupero retroattivo di somme corrisposte per prestazioni sanitarie richiede una solida base normativa e istruttoria; non è sufficiente una nuova interpretazione dell'ambito dell'accreditamento che contrasti con la prassi amministrativa precedente e con gli atti tecnici disponibili.

Come è indicizzato