Sentenza n. 1694/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva chiesto il risarcimento del lucro cessante asseritamente derivante dall'applicazione, per il 2018, dello sconto tariffario previsto dall'art. 1, comma 796, lett. o), della l. n. 296/2006, successivamente ritenuto non applicabile oltre il 31 dicembre 2008. Il danno era stato quantificato nella differenza tra la remunerazione a tariffa piena e quella effettivamente percepita sulle prestazioni erogate. L'appellante contestava la sentenza del TAR nella parte in cui aveva escluso il nesso causale, ritenendo il pregiudizio riconducibile non alla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, che aveva applicato lo sconto, ma alla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, che aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto il volume delle prestazioni remunerabili. Deduceva inoltre che il tetto di spesa non avrebbe dovuto operare rispetto a una domanda aquiliana, che la documentazione contabile dimostrava il danno e che il giudice avrebbe dovuto disporre una consulenza tecnica. Veniva infine contestata la valutazione del TAR sull'assenza della colpa dell'amministrazione.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato, quale ragione assorbente, l'insussistenza del nesso causale tra la D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018 e il danno richiesto. La disciplina contrattuale era stata sostituita con effetto retroattivo dalla D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, che aveva mantenuto fermo il tetto di spesa e ridotto il numero di prestazioni remunerabili in applicazione della clausola contrattuale prevista dall'art. 11 e dall'art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), del d.lgs. n. 502/1992. Tale delibera non era stata impugnata nella parte relativa al mantenimento del tetto; pertanto, la remunerazione a tariffa piena dell'originario volume di prestazioni avrebbe comunque comportato un pagamento superiore al budget assegnato. Il differenziale tariffario richiesto non costituiva quindi una conseguenza immediata e diretta dell'illegittimo sconto, poiché il tetto di spesa rappresentava un fattore causale autonomo idoneo a impedirne la percezione. In astratto, la struttura avrebbe potuto chiedere il ristoro dei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni eccedenti quelle necessarie a esaurire il budget con tariffe ridotte, oppure avrebbe potuto chiedere, in sede di esecuzione della sentenza di annullamento, il riconoscimento del surplus tariffario previa deroga o ridefinizione del tetto. Tuttavia, tale diverso danno non era stato dedotto nel petitum originario e non era stato provato. La documentazione prodotta, costituita essenzialmente dalle fatture con indicazione dei volumi e degli importi, non dimostrava i maggiori costi. Il giudice non poteva sostituire d'ufficio la domanda proposta con una diversa domanda risarcitoria né disporre una consulenza tecnica per colmare il difetto originario di allegazione dei fatti costitutivi del danno. La Sezione ha ritenuto assorbito l'esame delle censure relative alla colpa dell'amministrazione, applicando il principio della ragione più liquida. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296/2006

  La disposizione era stata utilizzata per applicare lo sconto alle tariffe della specialistica ambulatoriale, ma secondo il quadro giurisprudenziale richiamato non consentiva l'applicazione dello sconto oltre il 31 dicembre 2008.

• art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), d.lgs. n. 502/1992

  Consente di prevedere, in caso di incremento dei valori unitari delle tariffe, la rideterminazione del volume massimo delle prestazioni per mantenere invariati i limiti di spesa.

• art. 11 dello schema di contratto per l'acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis) del Decreto Legislativo, 30 dicembre 1992, n. 502, si conviene che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari delle tariffe regionali per la remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto del presente contratto, il volume massimo di prestazioni di cui all’allegato Y si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa indicati al successivo art. 12.

  La clausola giustificava la riduzione del volume delle prestazioni remunerabili a seguito dell'eliminazione dello sconto, al fine di mantenere invariato il tetto di spesa.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria per attività amministrativa illegittima richiede la prova di un danno causalmente riconducibile alla condotta amministrativa.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze immediate e dirette dell'inadempimento o del fatto illecito; il differenziale tariffario richiesto non soddisfaceva tale requisito, considerata l'incidenza autonoma del tetto di spesa.

• art. 40 c.p.a.

  L'atto introduttivo deve contenere un'esposizione completa dei fatti costitutivi della domanda, compresi gli elementi essenziali del danno dedotto.

• art. 73 c.p.a.

  La prova può essere articolata nei termini processuali previsti in relazione a fatti già compiutamente allegati.

• art. 2697 c.c.

  Chi agisce deve provare i fatti costitutivi della pretesa, dopo averli specificamente allegati; l'onere non può essere supplito dal giudice mediante istruttoria d'ufficio.

Massime di principio

• Quando una domanda risarcitoria è proposta da una struttura sanitaria per l'applicazione illegittima di tariffe ridotte, il mantenimento di un tetto di spesa non impugnato costituisce un autonomo limite causale e quantitativo: non è risarcibile, come lucro cessante, la differenza tra tariffa piena e tariffa ridotta se il relativo pagamento avrebbe comunque superato il budget massimo remunerabile.
• L'annullamento di una disciplina tariffaria non attribuisce automaticamente il diritto alla remunerazione a tariffa piena dell'intero volume originario di prestazioni, quando l'amministrazione abbia legittimamente mantenuto invariato il tetto di spesa e rideterminato in diminuzione il volume delle prestazioni remunerabili.
• Il danno risarcibile deve essere individuato in relazione alle conseguenze immediate e dirette dell'atto illegittimo. Nel caso di prestazioni erogate in misura eccedente quella necessaria a esaurire il budget a tariffa piena, può rilevare in astratto il maggior costo sostenuto per l'erogazione del surplus, ma tale voce deve essere specificamente dedotta nel petitum e provata.
• L'onere di allegazione del danno precede e condiziona l'onere della prova: la parte deve indicare nell'atto introduttivo il danno-evento, il danno-conseguenza e i relativi elementi costitutivi. Il giudice non può sostituire la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria né utilizzare la consulenza tecnica per colmare un difetto originario di allegazione.
• La consulenza tecnica d'ufficio può servire a quantificare o verificare fatti di danno già compiutamente allegati e sorretti almeno da un principio di prova, ma non può esonerare la parte dall'individuazione e dalla prova dell'an del danno.

Come è indicizzato