Sentenza n. 1390/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura, da 25 milioni di euro e con criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per una convenzione quadro di durata biennale. Il TAR aveva accolto alcune censure di Meranese sull'offerta di Euro & Promos, relative alla verifica degli impegni di assunzione di giovani e donne e all'utilizzo di incentivi per lavoratori disabili, nonché una censura di Romeo sulla certificazione di parità di genere posseduta da Meranese, disponendo però la rinnovazione della verifica di anomalia senza annullare l'aggiudicazione. Meranese ha appellato la sentenza contestando la non validità della certificazione di parità di genere di Meranese, l'asserita illegittimità dell'uso del lavoro supplementare, la mancata esclusione di Euro & Promos e, in via riproposta, vari profili di incongruità dell'offerta relativi all'impiego di disabili, ai costi del personale disabile, alla clausola sociale e alla durata dell'incentivo per donne vittime di violenza; ha inoltre prospettato un contrasto del d.P.C.M. 29 aprile 2022 con il diritto dell'Unione e chiesto il rinvio pregiudiziale. Euro & Promos ha proposto appello incidentale sostenendo che l'impegno sulle quote giovanili e femminili fosse stato adeguatamente dimostrato e che fosse stata fornita una giustificazione sufficiente sulla prevedibile capienza del fondo ministeriale per i lavoratori disabili. Romeo ha proposto appello incidentale per ottenere l'esclusione di Euro & Promos, contestando l'impiego di disabili e il ricorso al lavoro supplementare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello incidentale autonomo di Euro & Promos. Ha ritenuto che le quote del 30% per giovani e donne dovessero essere calcolate sulle unità di personale da assumere, e non sul monte ore, e che Meranese non avesse fornito neppure un principio di prova del mancato raggiungimento delle quote calcolate per teste. Ha inoltre ritenuto sufficiente, ai fini della verifica di anomalia, una prognosi ragionevole e non una certezza della capienza futura del fondo ministeriale per i lavoratori disabili: Euro & Promos aveva documentato la natura strutturale del fondo, il finanziamento sino al 2035, il soddisfacimento delle domande e l'assenza di disavanzi. Le contestazioni sull'assenza dei requisiti di accesso al fondo non erano state adeguatamente provate. È stato quindi confermato il giudizio di congruità dell'offerta e l'aggiudicazione a Euro & Promos. L'appello principale di Meranese è stato rigettato. La certificazione di parità di genere prodotta da Meranese è stata ritenuta non spendibile perché l'organismo certificatore risultava accreditato secondo ISO 17021, ma non anche per lo specifico schema UNI/PdR 125:2022. Il Collegio ha ritenuto legittimo il doppio livello di accreditamento e insussistente il contrasto con il regolamento CE n. 765/2008, escludendo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Le ulteriori censure di Meranese sono state ritenute comunque infondate o generiche: non è stato dimostrato un limite rigido del 25% al lavoro supplementare, il motivo sui maggiori costi del personale disabile era privo di quantificazione, il numero dei lavoratori da riassorbire in base alla clausola sociale non era preventivabile e la contestazione sull'incentivo per donne vittime di violenza era generica. L'appello incidentale di Romeo è stato dichiarato irricevibile per tardività, essendo autonomo e diretto a conseguire l'esclusione di Euro & Promos; anche qualificandolo come subordinato o dipendente, sarebbe stato tardivo. Romeo è stata comunque collocata al secondo posto per effetto della perdita del punteggio di Meranese relativo alla certificazione di parità di genere. Sono stati caducati, per effetto espansivo esterno della riforma della sentenza, i provvedimenti adottati dalla stazione appaltante in esecuzione della sentenza di primo grado, inclusa la successiva esclusione di Euro & Promos e l'aggiudicazione a Romeo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 102, comma 2, d.lgs. 36/2023

  verifica di attendibilità degli impegni assunti dall’aggiudicatario con riferimento alle pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate

  La verifica deve riguardare l'attendibilità degli impegni sulle pari opportunità; per le quote giovanili e femminili, il parametro è costituito dalle unità di personale da assumere e non dal monte orario.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  in sede di giudizio di anomalia l’operatore economico fornisca adeguate giustificazioni sul livello dei costi prospettati in sede di offerta

  La giustificazione dell'offerta può fondarsi su una prognosi ragionevole e prevedibile dei costi futuri, senza richiedere la certezza della disponibilità delle risorse per l'intera durata della commessa.

• art. 108, comma 7, d.lgs. 36/2023

  al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono, nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna

  Il punteggio per la parità di genere presuppone il possesso della certificazione conforme alla disciplina normativa e tecnica richiamata.

• art. 46-bis d.lgs. 198/2006

  La certificazione della parità di genere è istituita dal Codice delle pari opportunità e i relativi parametri e modalità di rilascio sono demandati alla disciplina attuativa.

• art. 2, comma 2, d.P.C.M. 29 aprile 2022

  il certificato di accreditamento degli organismi che certificano la parità di genere deve essere rilasciato in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17021-1 specificamente per la UNI/PdR 125:2022

  L'organismo che rilascia la certificazione deve possedere sia l'accreditamento generale secondo ISO 17021-1 sia l'accreditamento specifico per lo schema UNI/PdR 125:2022.

• art. 6, comma 2, d.lgs. 81/2015

  Il limite del 25% al lavoro supplementare opera soltanto quando tale lavoro non sia disciplinato dal contratto collettivo applicabile.

• art. 33 CCNL Multiservizi

  Il lavoro supplementare è quello corrispondente alle prestazioni lavorative svolte oltre l'orario di lavoro concordato tra le parti nel contratto individuale ed entro il limite del tempo pieno

  In presenza della disciplina collettiva applicabile, il lavoro supplementare può essere svolto sino al raggiungimento dell'orario a tempo pieno giornaliero o settimanale.

• art. 96, comma 5, c.p.a.

  L’impugnazione incidentale di cui all’articolo 334 del codice di procedura civile deve essere proposta dalla parte entro sessanta giorni dalla data in cui si è perfezionata nei suoi confronti la notificazione dell’impugnazione principale

  L'impugnazione incidentale autonoma o, comunque, quella riconducibile all'art. 334 c.p.c., deve rispettare il termine previsto dalla norma; nel rito abbreviato opera il termine dimidiato richiamato dal giudice.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Nel rito speciale il termine processuale per l'impugnazione incidentale è dimezzato nei limiti indicati dalla decisione.

• art. 336, comma 2, c.p.c.

  la riforma o la cassazione estende i suoi effetti ai provvedimenti e agli atti dipendenti dalla sentenza riformata o cassata

  La riforma in appello determina la caducazione automatica degli atti e dei provvedimenti adottati in esecuzione della sentenza di primo grado riformata.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno consente l'applicazione al processo amministrativo del principio dell'effetto espansivo esterno previsto dall'art. 336, comma 2, c.p.c.

• art. 2697 c.c.

  Chi contesta il mancato raggiungimento delle quote di assunzione deve offrire almeno un principio di prova, riferito alle unità di personale e non alle ore lavorate.

• art. 2, punto 10, regolamento CE n. 765/2008

  L'accreditamento può comprendere, oltre ai requisiti stabiliti dalle norme armonizzate, requisiti supplementari relativi a specifici programmi settoriali.

• art. 2, punto 12, regolamento CE n. 765/2008

  valutazione della conformità

  La valutazione della conformità riguarda il rispetto di prescrizioni specifiche relative anche a un determinato sistema o schema di certificazione.

• art. 8, punto 5, regolamento CE n. 765/2008

  Gli organismi nazionali di accreditamento individuano le attività per le quali sono competenti rinviando, ove appropriato, anche a legislazioni e norme nazionali.

Massime di principio

• Nella verifica di attendibilità degli impegni sulle pari opportunità generazionali e di genere, la percentuale minima riferita alle nuove assunzioni deve essere calcolata sul numero delle persone fisiche da assumere e non sul monte complessivo delle ore lavorate; chi contesta il mancato raggiungimento della quota deve fornire almeno un principio di prova basato sulle unità di personale.
• Nella verifica di anomalia, la sostenibilità di costi o incentivi futuri può essere dimostrata mediante una prognosi riferita all'intera durata del contratto e fondata su criteri di ragionevole prevedibilità; non è richiesta la certezza assoluta della capienza futura di un fondo pubblico, soprattutto quando tale certezza dipenderebbe anche da domande di soggetti estranei alla gara.
• Ai fini dell'attribuzione del punteggio per la certificazione della parità di genere, l'organismo certificatore deve essere accreditato sia secondo la disciplina generale ISO 17021-1 sia specificamente per lo schema UNI/PdR 125:2022, quando ciò sia richiesto dalla disciplina nazionale e dalla lex specialis.
• Il limite legale del 25% al lavoro supplementare previsto dal d.lgs. 81/2015 opera solo in assenza di una diversa disciplina del contratto collettivo applicabile; ove il CCNL consenta il lavoro supplementare entro il limite dell'orario a tempo pieno, non è configurabile una soglia percentuale rigida ulteriore, salva la necessità di verificare concretamente il numero dei lavoratori part-time e le ore supplementari effettuabili.
• L'impugnazione incidentale diretta a ottenere un'utilità maggiore rispetto a quella riconosciuta dalla sentenza di primo grado ha natura autonoma e deve essere proposta tempestivamente; la tardività non è sanata dalla sua eventuale qualificazione come impugnazione subordinata o dipendente quando, anche in tale veste, non siano rispettati i termini applicabili.
• La riforma in appello della sentenza amministrativa comporta, per effetto espansivo esterno, la caducazione degli atti e dei provvedimenti adottati dall'amministrazione in esecuzione della sentenza riformata, compresa una nuova aggiudicazione medio tempore disposta.

Come è indicizzato