Corte di giustizia, Sentenza C-425/19

Aiuti di Stato e intervento del FITD a favore di Tercas

La pronuncia riguarda un’impugnazione della Commissione europea contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione relativa alle misure di sostegno concesse dal Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD) a favore di Tercas. La controversia si colloca nel quadro della disciplina sugli aiuti di Stato e dei sistemi di garanzia dei depositi nel settore bancario italiano.

Parti e contesto fattuale

La Commissione è la ricorrente in impugnazione. Le controparti sono la Repubblica italiana, Banca Popolare di Bari SCpA, il FITD e la Banca d’Italia. In primo grado la Repubblica italiana, BPB e il FITD avevano impugnato la decisione della Commissione, sostenuti dalla Banca d’Italia.

Tercas era una banca privata sottoposta ad amministrazione straordinaria. Il FITD è un consorzio di diritto privato tra banche, costituito su base volontaria, riconosciuto dalla Banca d’Italia come sistema di garanzia dei depositi. Oltre agli interventi obbligatori per il rimborso dei depositanti in caso di liquidazione coatta amministrativa, il suo statuto prevedeva interventi facoltativi di sostegno a banche in difficoltà. Nel 2013-2014 il FITD approvò un intervento a favore di Tercas, poi autorizzato dalla Banca d’Italia, composto da un contributo per coprire il deficit patrimoniale e da due garanzie accessorie.

Normativa e quadro giuridico rilevante

La Corte richiama il TUB, in particolare gli articoli 5, 19, 96, 96-bis e 96-ter. Rilevano anche l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE, e l’articolo 127, paragrafo 5, TFUE. Sul versante del diritto derivato sono richiamate la direttiva 94/19/CE sui sistemi di garanzia dei depositi, la direttiva 2014/49/UE, in particolare l’articolo 11, paragrafo 3, e la direttiva 2014/59/UE, in particolare l’articolo 32, paragrafo 4, lettera d), e l’articolo 2, paragrafo 1, punto 28.

La decisione della Commissione e la sentenza del Tribunale

La Commissione aveva ritenuto che le misure controverse costituissero aiuti di Stato incompatibili e illegittimi, concessi dall’Italia in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Il Tribunale aveva invece annullato la decisione, rilevando che la Commissione non aveva dimostrato in modo giuridicamente sufficiente né l’imputabilità delle misure allo Stato né l’impiego di risorse statali.

I motivi di impugnazione

La Commissione articolava due motivi principali.

• Con il primo sosteneva che il Tribunale avesse imposto un onere della prova più gravoso del necessario per dimostrare imputabilità e risorse statali, specialmente perché l’ente erogatore era privato; inoltre lamentava la mancata analisi globale degli indizi.
• Con il secondo deduceva lo snaturamento del diritto italiano e dei fatti, in particolare quanto ai poteri di autorizzazione della Banca d’Italia e alla natura dei contributi del FITD.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte ricorda che, in sede di impugnazione, il suo controllo è limitato alle questioni di diritto e non si estende alla mera rivalutazione dei fatti e delle prove, salvo snaturamento. Nel caso di specie, tuttavia, la Commissione non contestava la valutazione fattuale in sé, ma la corretta applicazione delle regole sull’onere della prova e sui criteri giuridici di imputabilità. Per questo motivo il primo motivo è stato dichiarato ricevibile.

Ragionamento della Corte sull’imputabilità allo Stato

La Corte ribadisce che un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE richiede, tra l’altro, che l’intervento sia imputabile allo Stato e sia effettuato mediante risorse statali. L’imputabilità non può essere presunta nemmeno quando la misura provenga da un’impresa pubblica; essa deve essere dimostrata tramite un insieme di indizi relativi alle circostanze del caso e al contesto in cui la misura è stata adottata.

Nel caso Tercas, la Corte osserva che il Tribunale non ha chiesto alla Commissione una prova più rigorosa solo perché il FITD era un ente privato. Il Tribunale si è limitato a constatare che, proprio in ragione della natura privata del FITD e dell’assenza di vincoli di capitale con lo Stato, gli indizi utili a dimostrare l’imputabilità dovevano essere adattati a tale contesto. Non è stata quindi applicata una regola di prova diversa, ma la giurisprudenza secondo cui il valore degli indizi dipende dalle circostanze concrete.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe preteso il coinvolgimento delle autorità pubbliche in tutte le fasi dell’operazione o la prova che l’intervento della Banca d’Italia avesse inciso sul contenuto delle misure. Secondo la Corte, il Tribunale si è limitato a valutare gli elementi richiamati dalla Commissione e ha ritenuto che non bastassero a dimostrare un controllo pubblico sostanziale sull’intervento del FITD.

Esclusione della teoria dell’“emanazione dello Stato”

La Commissione invocava in subordine la nozione di “emanazione dello Stato” elaborata in materia di efficacia diretta delle direttive. La Corte esclude che tale nozione possa essere trasposta nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato: essa serve a consentire ai singoli di invocare direttive non correttamente recepite contro organismi soggetti all’autorità o al controllo dello Stato, non a qualificare come statali le misure adottate da tali organismi.

Risorse statali e unione bancaria

La Commissione sosteneva inoltre che una lettura troppo restrittiva dell’imputabilità avrebbe reso ineffettive le norme dell’unione bancaria sugli interventi alternativi dei sistemi di garanzia dei depositi e sulla risoluzione. La Corte respinge anche questo rilievo, osservando che il Tribunale non aveva in realtà applicato un criterio probatorio eccessivo e che, comunque, non ogni misura adottata da un sistema di garanzia dei depositi è automaticamente irrilevante ai fini dell’articolo 107 TFUE: la qualificazione dipende dalle caratteristiche del sistema e della specifica misura.

Analisi globale degli indizi

La Corte afferma che il Tribunale ha effettivamente esaminato gli indizi nel loro insieme. Esso ha prima riepilogato tutti gli elementi addotti dalla Commissione, poi ha analizzato la portata del mandato pubblico del FITD e, infine, ha valutato il contesto dell’intervento a favore di Tercas, compreso il ruolo della Banca d’Italia. La conclusione del Tribunale, secondo cui la Commissione aveva erroneamente ritenuto dimostrato un controllo pubblico sostanziale, deriva quindi da una valutazione complessiva e contestualizzata degli indizi.

Snaturamento del diritto italiano e dei fatti

Quanto al secondo motivo, la Corte esclude ogni snaturamento dell’articolo 96-ter, comma 1, lettera d), del TUB. La disposizione consente alla Banca d’Italia di autorizzare gli interventi dei sistemi di garanzia dei depositi avendo riguardo alla tutela dei risparmiatori e alla stabilità del sistema bancario, ma ciò non implica che essa eserciti un controllo di opportunità sulle scelte del FITD. Il Tribunale ha quindi correttamente ritenuto che il potere della Banca d’Italia fosse un controllo di conformità prudenziale al quadro normativo.

Parimenti, la Corte respinge la censura relativa all’articolo 21 dello statuto del FITD: il Tribunale non ha affermato che il metodo di finanziamento degli interventi facoltativi fosse diverso da quello degli interventi obbligatori, ma ha semplicemente rilevato che i contributi erano anticipazioni versate dai membri e gestite dal FITD per loro conto, mentre la fonte dell’obbligo di intervento differiva da quella dei rimborsi obbligatori.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Commissione e la condanna alle spese. La sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione sulla misura a favore di Tercas resta dunque confermata.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un ente privato deve essere provata mediante indizi concreti e contestualizzati;
• la natura privata dell’ente non comporta un onere probatorio più elevato, ma incide sul tipo di indizi rilevanti;
• la nozione di “emanazione dello Stato” non si applica automaticamente alla disciplina degli aiuti di Stato;
• un controllo prudenziale o di legittimità da parte dell’autorità bancaria nazionale non equivale di per sé a un controllo di opportunità idoneo a trasformare in statale una misura privata.