Sentenza n. 509/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha proposto ricorso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. per ottenere l'accertamento dell'obbligo della Regione Calabria di esprimere il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale e del Comune di Reggio Calabria di concludere i procedimenti autorizzatori relativi a tre distinte istanze: una per 30 posti letto di struttura Casa Protetta R3, una per 20 prestazioni semiresidenziali per persone affette da demenza e una per 25 posti letto semiresidenziali o residenziali destinati a persone affette da demenza e Alzheimer. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2, 3 e 17-bis l. 241/1990, dell'art. 8-ter d.lgs. 502/1992, di disposizioni regionali e dei decreti commissariali in materia di autorizzazione e accreditamento sanitario, nonché degli artt. 3, 32 e 97 Cost. e dei principi di buon andamento e giusto procedimento. Ha sostenuto che le amministrazioni fossero obbligate a pronunciarsi espressamente, che il parere regionale dovesse essere reso entro il termine previsto e che il Comune dovesse adottare i provvedimenti autorizzatori definitivi. Nel corso del giudizio, due delle tre autorizzazioni sono state rilasciate e la ricorrente ha chiesto di dichiarare la cessazione della materia del contendere limitatamente a esse, mantenendo il giudizio sulla terza istanza. Il Collegio ha rilevato d'ufficio il possibile carattere inammissibile del ricorso cumulativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito l'illegittimità del silenzio e l'obbligo delle amministrazioni di provvedere. Le tre domande riguardavano altrettanti procedimenti amministrativi distinti e autonomi, relativi a strutture differenti per tipologia, numero di posti e utenza, soggetti a differenti tetti di fabbisogno e criteri di compatibilità regionale. La loro connessione era limitata alla coincidenza del ricorrente e delle amministrazioni resistenti, elementi insufficienti a giustificare il cumulo. Il ricorso cumulativo è eccezionale e presuppone una rigorosa connessione oggettiva, procedimentale o funzionale tra gli atti impugnati, compresi gli atti omessi nei giudizi sul silenzio. Il divieto opera anche nel rito previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. Il TAR ha inoltre escluso che l'irregolare cumulo potesse essere sanato mediante separazione dei giudizi, poiché tale istituto non è previsto dal codice del processo amministrativo e il rinvio all'art. 103, comma 2, c.p.c. non consente di separare domande che difettano, fin dall'origine, dei requisiti di unitarietà e connessione. La priorità dello scrutinio dell'ammissibilità impediva altresì di dichiarare la cessazione della materia del contendere per due istanze e proseguire il giudizio sulla terza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione; il rito non esclude l'applicazione delle regole generali sull'ammissibilità del ricorso cumulativo.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il divieto di cumulo di domande prive di connessione oggettiva, procedimentale o funzionale opera anche nei giudizi contro il silenzio.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile opera solo per disposizioni compatibili o espressive di principi generali e non consente, nel caso esaminato, di applicare la separazione dei giudizi ex art. 103, comma 2, c.p.c.

• art. 103, comma 2, c.p.c.

  La separazione dei giudizi riguarda controversie originariamente unitarie o connesse; non può sanare a posteriori il cumulo di domande relative a procedimenti autonomi e privi di connessione.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa delle autorizzazioni alla realizzazione di strutture sanitarie, nell'ambito di un procedimento articolato tra parere regionale di compatibilità e provvedimento comunale.

• artt. 1, 2, 3 e 17-bis l. 241/1990

  Sono stati invocati dalla ricorrente a sostegno dell'obbligo di conclusione del procedimento e del rispetto dei termini, ma non sono stati esaminati nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo il ricorso cumulativo è ammissibile solo in presenza di una rigorosa connessione oggettiva, procedimentale o funzionale tra gli atti impugnati o tra i procedimenti omessi; la mera identità del ricorrente, delle amministrazioni resistenti o della disciplina giuridica applicabile non è sufficiente.
• Il divieto di ricorso cumulativo si applica anche al rito contro il silenzio previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a.; non possono essere riunite in un unico ricorso domande relative a distinti procedimenti amministrativi individuali, anche se aventi oggetto analogo.
• La proposizione congiunta di domande relative a procedimenti distinti è inammissibile quando le vicende amministrative riguardano strutture, destinatari, quantità, tipologie di prestazioni o criteri di programmazione differenti e non appartengono a un'unica sequenza procedimentale.
• La separazione dei giudizi non può essere utilizzata per sanare un cumulo originariamente inammissibile quando mancano, sin dall'origine, i requisiti di unitarietà o connessione delle situazioni giuridiche sostanziali; il rinvio esterno all'art. 103, comma 2, c.p.c. non muta tale conclusione.
• Nel giudizio amministrativo lo scrutinio delle condizioni di ammissibilità precede quello della procedibilità e della sopravvenuta cessazione della materia del contendere; pertanto, l'inammissibilità del ricorso cumulativo impedisce di proseguire il giudizio soltanto su una delle domande dopo la definizione delle altre.

Come è indicizzato