Tribunale, Sentenza T-107/17

Responsabilità extracontrattuale della BCE per il parere sul PSI greco

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 268 TFUE proposto da alcuni detentori privati di titoli di Stato greci contro la BCE. I ricorrenti chiedevano il risarcimento dei danni asseritamente subiti per il fatto che la BCE, nel parere CON/2012/12 del 17 febbraio 2012, non avrebbe denunciato l’illegittimità della ristrutturazione del debito pubblico greco attuata mediante clausole di azione collettiva e scambio obbligatorio di titoli.

Contesto fattuale e ristrutturazione del debito greco

Il Tribunale ricostruisce la crisi del debito sovrano greco iniziata nel 2009 e i successivi interventi dei partner europei e internazionali. Nel 2011-2012 venne elaborato un programma di sostegno finanziario che includeva il coinvolgimento del settore privato (PSI) e l’introduzione, con la legge greca n. 4050/2012, di CAC applicabili a determinati strumenti di debito emessi o garantiti dallo Stato greco.

La legge prevedeva che, approvate da una maggioranza qualificata dei detentori, le modifiche ai titoli diventassero vincolanti per tutti, anche per i dissenzienti. I ricorrenti, che avevano rifiutato lo scambio, furono comunque assoggettati alla ristrutturazione.

Domande e difese delle parti

I ricorrenti sostenevano che la BCE, nel suo parere, avrebbe dovuto richiamare la Repubblica ellenica all’illegittimità della legge n. 4050/2012, in quanto contraria:

• al principio pacta sunt servanda,
• all’articolo 17 della Carta,
• all’articolo 63 TFUE,
• all’articolo 124 TFUE.

La BCE eccepiva, tra l’altro, l’irricevibilità del ricorso per prescrizione e per mancanza di competenza del Tribunale, oltre a negare in radice la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale per un parere non vincolante o per una presunta omissione.

Ricevibilità, prescrizione e competenza

Il Tribunale respinge innanzitutto le eccezioni preliminari. La prescrizione quinquennale ex articolo 46 dello Statuto non era maturata, poiché il ricorso era stato depositato entro cinque anni dal parere del 17 febbraio 2012. Le irregolarità formali dell’atto di ricorso e la mancata traduzione di alcuni allegati non incidevano sulla data di deposito né determinavano irricevibilità.

Quanto alla competenza, il Tribunale ribadisce che è competente a conoscere delle azioni di responsabilità contro la BCE ai sensi degli articoli 268 e 340 TFUE. Il fatto che il danno possa essere stato causato anche da atti nazionali o da decisioni di terzi attiene al merito, non alla competenza.

Responsabilità extracontrattuale e natura del parere BCE

Sul piano dei principi, il Tribunale ricorda che la responsabilità extracontrattuale della BCE presuppone tre condizioni cumulative:

• violazione di una norma dell’Unione preordinata a conferire diritti ai singoli,
• violazione sufficientemente qualificata,
• nesso causale diretto con il danno.

La ricevibilità di un ricorso per risarcimento non dipende dal fatto che l’atto o il comportamento della BCE sia vincolante. Anche un parere consultivo può, in linea di principio, essere all’origine di responsabilità, se illecito. Tuttavia, data l’ampia discrezionalità riconosciuta alla BCE nelle sue funzioni consultive, solo un travalicamento manifesto e grave dei limiti del potere discrezionale può integrare una violazione sufficientemente qualificata.

Esclusione della violazione del principio pacta sunt servanda

Il Tribunale esclude che la BCE fosse tenuta a denunciare una violazione del pacta sunt servanda. L’articolo 26 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati non tutela i ricorrenti, poiché si applica ai trattati tra Stati e non al rapporto contrattuale tra lo Stato greco e i detentori dei titoli.

Inoltre, il principio pacta sunt servanda, pur costituendo principio generale del diritto dei contratti, ha portata relativa: vincola le parti del contratto, non terzi come la BCE. La competenza consultiva della BCE non è diretta a sindacare i diritti contrattuali dei singoli nei confronti di uno Stato membro. In ogni caso, la Corte osserva che la crisi greca e il principio rebus sic stantibus rendevano non dimostrata una violazione di tale principio da parte della legge n. 4050/2012.

Esclusione della violazione dell’articolo 17 della Carta

La Corte riconosce che l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta conferisce un diritto ai singoli e che, in astratto, una sua violazione sufficientemente qualificata da parte della BCE potrebbe generare responsabilità. Tuttavia, nel caso di specie la limitazione del valore dei titoli non costituiva un’espropriazione incompatibile con la Carta.

La legge n. 4050/2012 perseguiva obiettivi di interesse generale, in particolare la stabilità del sistema bancario della zona euro e la prevenzione di un default greco con effetti sistemici. La misura era proporzionata: i titoli sovrani comportano un rischio finanziario intrinseco, i ricorrenti avevano acquistato i titoli in piena crisi, e la ristrutturazione era una soluzione eccezionale e necessaria. La BCE, dunque, non era tenuta a qualificare la misura come violazione dell’articolo 17 della Carta.

Esclusione della violazione dell’articolo 63 TFUE

Anche la censura relativa alla libera circolazione dei capitali viene respinta. Pur ammettendo che la legge potesse incidere sui movimenti di capitali, il Tribunale rileva che una eventuale restrizione era giustificata da motivi imperativi di interesse generale e rispettava il principio di proporzionalità.

La ristrutturazione del debito mirava a evitare il collasso finanziario della Repubblica ellenica e a preservare la stabilità dell’insieme della zona euro. Inoltre, una partecipazione esclusivamente volontaria dei creditori non avrebbe garantito il successo dell’operazione. Non vi era quindi alcun illecito che la BCE dovesse segnalare nel parere.

Esclusione della violazione dell’articolo 124 TFUE

Il Tribunale esamina poi l’argomento fondato sul divieto di accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie. Conclude che l’articolo 124 TFUE non è pertinente: la legge greca non attribuiva un accesso privilegiato al settore pubblico alle istituzioni finanziarie, ma mirava a ridurre l’indebitamento dello Stato e a preservare la stabilità finanziaria.

Inoltre, la norma dell’articolo 124 TFUE non è preordinata a conferire diritti ai ricorrenti, ma a tutelare l’Unione e gli Stati membri contro rischi di bilancio e di stabilità finanziaria. Anche per questo motivo la BCE non era tenuta a denunciare una sua pretesa violazione.

Decisione finale e spese

Poiché nessuno dei motivi dedotti consente di accertare una violazione sufficientemente qualificata di una norma dell’Unione che conferisca diritti ai singoli, il Tribunale respinge integralmente il ricorso. I ricorrenti sono inoltre condannati alle spese, in quanto soccombenti.

Principi affermati

• Un parere non vincolante della BCE può, in astratto, fondare una responsabilità extracontrattuale, ma solo se viola in modo sufficientemente qualificato una norma dell’Unione che attribuisce diritti ai singoli.
• La BCE, nel formulare pareri consultivi, dispone di un ampio margine discrezionale; perciò, la responsabilità sorge solo in caso di travalicamento manifesto e grave dei limiti di tale discrezionalità.
• La ristrutturazione del debito greco tramite CAC e scambio obbligatorio dei titoli è stata ritenuta compatibile con il diritto dell’Unione, poiché giustificata da obiettivi di interesse generale e proporzionata rispetto alla crisi eccezionale affrontata.