Sentenza n. 956/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato al Comune un'istanza per la realizzazione, in variante al PRG, di una struttura ricettiva all'aperto composta da sei piazzole destinate a strutture mobili. Dopo l'approvazione della variante urbanistica e l'avvio della conferenza di servizi, il Comune aveva quantificato gli oneri di urbanizzazione e gli standard da monetizzare. La società contestava gli importi e non procedeva al versamento; il Comune disponeva quindi l'archiviazione del procedimento, rilevando l'impossibilità di concluderlo senza il pagamento e il mancato accordo sui criteri di calcolo. Il TAR aveva annullato le note, ritenendo illegittimo subordinare il rilascio del permesso di costruire al pagamento degli oneri, aveva accolto le censure sul computo degli standard e sull'assoggettamento del parcheggio interrato agli oneri, e aveva liquidato il danno da provvedimento illegittimo, respingendo invece il danno da ritardo. Il Comune ha appellato deducendo: violazione degli artt. 12, 16, 42 d.P.R. 380/2001, della normativa regionale e del regolamento edilizio quanto alla necessità del pagamento degli oneri; in subordine, questione di legittimità costituzionale degli artt. 16, 20 e 42 d.P.R. 380/2001; erronea interpretazione dell'art. 5 d.m. 1444/1968 sul computo delle sedi viarie; erronea esclusione dagli oneri del parcheggio interrato; inammissibilità della domanda risarcitoria per difetto di procura; insussistenza dei presupposti della responsabilità e erronea quantificazione del danno. La società ha proposto appello incidentale contro il rigetto della domanda di risarcimento da ritardo e ha riproposto le censure relative al preavviso di rigetto, al computo del parcheggio e al danno da ritardo.

La decisione

L'appello principale è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima l'archiviazione, affermando che l'art. 16 d.P.R. 380/2001 collega il pagamento degli oneri di urbanizzazione al momento del rilascio del permesso di costruire e consente al Comune di subordinare il rilascio al loro versamento; le modalità relative al costo di costruzione possono essere stabilite dall'amministrazione e non sono rimesse all'arbitrio del privato. I meccanismi sanzionatori e di riscossione coattiva dell'art. 42 d.P.R. 380/2001 non escludono tale facoltà, costituendo strumenti utilizzabili quando il titolo sia stato rilasciato senza pagamento. È stata inoltre esclusa la necessità del preavviso di rigetto, poiché le note non costituivano un diniego definitivo, ma subordinavano l'accoglimento dell'istanza al pagamento, dopo una lunga interlocuzione, lasciando anche la possibilità di riattivare il procedimento. Quanto agli standard, il Collegio ha ritenuto corretto calcolare il 10% sull'intera superficie dell'insediamento, senza previamente sottrarre le sedi viarie: queste non sono standard da cedere, ma opere di urbanizzazione, e nel caso concreto erano strade private interne al lotto. È stata ritenuta legittima anche l'inclusione del parcheggio interrato nel calcolo degli oneri, poiché l'esenzione prevista dall'art. 19 l.r. Liguria 16/2008 riguarda parcheggi privati collocati in edifici di nuova realizzazione a destinazione residenziale o assimilabile, mentre il progetto riguardava piazzole per strutture mobili e una struttura ricettiva all'aria aperta. Venuto meno l'illegittimo provvedimento amministrativo, è venuto meno il presupposto della domanda risarcitoria per danno da provvedimento illegittimo; il motivo relativo alla procura è stato assorbito. L'appello incidentale della società è stato respinto: il Collegio ha escluso il risarcimento da mero ritardo, richiamando l'orientamento secondo cui il danno da ritardo è risarcibile solo in presenza di un provvedimento favorevole, e comunque ha rilevato l'assenza di prova convincente del danno e del nesso causale. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire

  Il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto al momento del rilascio del permesso di costruire; il Comune può subordinare a tale pagamento il rilascio del titolo.

• art. 42 d.P.R. 380/2001

  Le sanzioni e la riscossione coattiva per il mancato o ritardato pagamento non impediscono al Comune di pretendere il pagamento contestualmente al rilascio del titolo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di buona fede e leale collaborazione rafforzano la ragionevolezza della pretesa comunale di ottenere gli oneri quando si realizza il presupposto del pagamento.

• art. 5, comma 1, n. 1, d.m. 1444/1968

  Nei nuovi insediamenti ... la superficie da destinare a spazi pubblici o destinata ad attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (escluse le sedi viarie) non può essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali insediamenti

  Le sedi viarie sono escluse dagli standard da cedere, ma non devono essere previamente sottratte dalla superficie complessiva sulla quale calcolare il 10%.

• art. 16, comma 7, d.P.R. 380/2001

  Le sedi viarie rientrano nelle opere di urbanizzazione e non costituiscono aree da computare come standard cedibili.

• art. 19, commi 1 e 2, l.r. Liguria 16/2008

  L'esenzione dal contributo di costruzione per i parcheggi privati riguarda gli edifici di nuova realizzazione aventi destinazione residenziale o assimilabile e ad uffici; non si estende a piazzole destinate a strutture mobili di una struttura ricettiva all'aperto.

• art. 41-sexies l. 1150/1942

  Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione

  Il riferimento al volume edificato conferma che la disciplina dell'esenzione e degli spazi pertinenziali riguarda edifici e costruzioni, non piazzole di sosta.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non era necessario perché le note comunali non costituivano un diniego definitivo, ma un'archiviazione condizionata al mancato pagamento, con possibilità di riattivazione del procedimento.

• art. 30, commi 2 e 3, c.p.a.

  La domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo presuppone l'illegittimità dell'atto; il danno da ritardo è stato ritenuto risarcibile solo in presenza di un provvedimento favorevole.

• art. 34 c.p.a.

  La riforma della sentenza di annullamento e il riconoscimento della legittimità degli atti impugnati comportano il venir meno della condanna risarcitoria.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  È stato ritenuto non ostativo alla subordinazione del rilascio del titolo al pagamento degli oneri.

• art. 38, comma 5, l.r. Liguria 16/2008

  Prevede il pagamento o la prestazione di garanzie secondo le modalità stabilite, nel quadro della disciplina comunale del contributo di costruzione.

• art. 95 regolamento edilizio del Comune di Ospedaletti

  Richiamato quale fondamento dell'obbligo di pagamento o di prestazione di garanzie prima del rilascio.

• art. 7 l. 122/1989

• art. 3 d.P.R. 380/2001

• art. 17 d.P.R. 380/2001

• art. 133 regolamento edilizio del Comune di Ospedaletti

  Richiamato dalla società per sostenere l'esclusione dei parcheggi interrati dalla superficie utile, ma la tesi non è stata accolta.

• artt. 13 e 14 l.r. Liguria 1/2024

  Le strutture ricettive all'aria aperta disciplinate da tali disposizioni non rientrano nella categoria delle strutture alberghiere cui la società intendeva applicare l'esenzione.

• art. 5 l.r. Liguria 1/2024

  Non applicabile alle strutture ricettive all'aria aperta oggetto del progetto.

• art. 30, commi 2 e 5, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla domanda di risarcimento da ritardo e ai relativi presupposti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito alla società appellata di riproporre le domande e censure assorbite o non esaminate in primo grado.

• art. 24 c.p.a.

• art. 40 c.p.a.

• art. 2043 c.c.

• artt. 1227 e 2056 c.c.

• art. 1127 c.c.

• art. 10-septies d.l. 21/2022, convertito in l. 51/2022

• art. 1183 c.c.

• art. 1460 c.c.

• art. 9 Cost.

• art. 117 Cost.

• art. 97 Cost.

• art. 41, comma 2, Cost.

• art. 81 Cost.

• art. 53 Cost.

• art. 3, comma 1, Cost.

Massime di principio

• Il Comune può subordinare il rilascio del permesso di costruire al pagamento della quota relativa agli oneri di urbanizzazione, poiché l'art. 16 d.P.R. 380/2001 collega testualmente la corresponsione di tale quota al momento del rilascio del titolo; il privato non può imporre modalità diverse né subordinare il pagamento al proprio arbitrio.
• La previsione di sanzioni e strumenti di riscossione coattiva per il mancato pagamento del contributo di costruzione non esclude la possibilità di esigere preventivamente gli oneri di urbanizzazione, ma opera qualora il titolo sia stato rilasciato senza pagamento.
• Ai fini del calcolo degli standard urbanistici, le sedi viarie escluse dal novero degli standard cedibili non devono essere previamente sottratte dalla superficie complessiva dell'insediamento sulla quale applicare la percentuale prevista; esse rientrano nelle opere di urbanizzazione e, se private e interne al lotto, non costituiscono aree pubbliche da cedere.
• L'esenzione dal contributo di costruzione prevista per i parcheggi privati a servizio di edifici di nuova realizzazione non si applica alle piazzole destinate a strutture mobili nell'ambito di una struttura ricettiva all'aria aperta, poiché tali piazzole non sono assimilabili a edifici o costruzioni soggetti alla disciplina richiamata.
• Quando l'amministrazione subordina l'accoglimento dell'istanza al pagamento degli oneri e lascia la possibilità di riattivare il procedimento, l'atto non costituisce un diniego definitivo; pertanto, non è necessario il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990.
• La domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo presuppone l'illegittimità dell'atto amministrativo; una volta riconosciuta la legittimità degli atti impugnati, viene meno il fondamento della responsabilità risarcitoria. Il danno da mero ritardo, secondo l'orientamento richiamato, è risarcibile solo in presenza di un provvedimento favorevole e, comunque, richiede prova del danno e del nesso causale.

Come è indicizzato