Sentenza n. 2573/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore nel mercato dell'installazione e del noleggio di apparecchi AWP ex art. 110, comma 6, lettera a), TULPS, ha impugnato il decreto con cui l'Agenzia ha censito gli apparecchi AWP e VLT riferibili ai singoli concessionari e ha ripartito tra questi il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, nonché le successive note dei concessionari che le hanno addebitato una quota del prelievo. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, perché l'Agenzia avrebbe individuato autonomamente i presupposti applicativi del prelievo e avrebbe assoggettato gli AWP sulla base del solo nulla osta, anche se non operativi; illogicità per la mancata considerazione della dismissione o inattività degli apparecchi; irragionevolezza per l'equiparazione numerica di AWP e VLT nonostante la diversa redditività; violazione della legge per l'omessa disciplina della ripartizione interna alla filiera. Quanto alle note dei concessionari, la ricorrente ha contestato l'addebito unilaterale, senza rinegoziazione, di una quota parametrata in euro 1.207,26 per apparecchio AWP. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all'uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e al divieto di espropriazione sostanziale. In memoria non notificata è stata infine prospettata una questione riferita anche all'art. 1, commi 920 e 921, della legge n. 208/2015, concernente l'applicazione del prelievo in misura uniforme per apparecchio senza considerare la specifica redditività.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo ormai definite le analoghe controversie dal Consiglio di Stato e prevalente l'esigenza di ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU sull'impatto economico del prelievo, perché l'insostenibilità del contributo per il bilancio della ricorrente non era stata dedotta con uno specifico motivo né assistita da un principio di prova; la CTU non può supplire al deficit argomentativo o probatorio dell'atto introduttivo. Quanto alle note dei concessionari, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: i rapporti interni tra concessionari e gestori, pur collegati al prelievo pubblico, hanno natura privatistica e contrattuale e spettano alla giurisdizione ordinaria; è stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell'Agenzia, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, che imponeva la ricognizione numerica sia degli apparecchi AWP sia degli apparecchi VLT e la ripartizione dei 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero di apparecchi, senza autorizzare una ponderazione differenziata in base alla redditività. La legge non attribuiva inoltre all'Agenzia il potere di disciplinare la ripartizione interna alla filiera, regolata direttamente dalla legge: inizialmente mediante rinegoziazione e, dopo la novella interpretativa del 2015, in proporzione ai compensi contrattuali spettanti agli operatori per il 2015. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La riserva di legge è stata rispettata perché la normativa stabilisce presupposto, importo complessivo e criteri di riparto. La scelta di assumere come indice l'immissione in commercio e l'astratta idoneità operativa degli apparecchi rientra nella discrezionalità legislativa tributaria e non è irragionevole, anche considerando la prevalenza numerica degli AWP. La diversa redditività può rilevare nei rapporti interni, in cui il prelievo deve essere ripartito proporzionalmente ai compensi contrattuali. È stata esclusa la natura espropriativa, non essendo stato sostanzialmente annientato il valore economico degli apparecchi, e non è stata provata una concreta compromissione della libertà di iniziativa economica. La questione costituzionale proposta soltanto nella memoria non notificata è stata inoltre rilevata come inammissibile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  «A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica [...] è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione [...] delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti [...] che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico [...]»

  La norma impone ai concessionari il versamento complessivo di 500 milioni di euro, ripartito proporzionalmente al numero di apparecchi AWP e VLT riferibili a ciascuno alla data del 31 dicembre 2014, e attribuisce all'Agenzia il compito di effettuare la ricognizione numerica e stabilire le modalità di versamento.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  «la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione [...] si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015»

  Il prelievo è stato abrogato per gli anni successivi al 2015 e, con norma interpretativa, è stato posto a carico di ciascun operatore della filiera in proporzione alla quota di compenso risultante dagli accordi contrattuali vigenti per il 2015, senza attribuire all'Agenzia il potere di disciplinare i rapporti interni.

• art. 110, comma 6, lettere a) e b), regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  La disposizione individua le categorie di apparecchi AWP e VLT oggetto della ricognizione e del prelievo.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni non comprende la controversia sui rapporti privatistici interni tra concessionario e gestore, estranei all'esercizio del potere amministrativo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata priva di giurisdizione amministrativa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio, disposta in precedenza in relazione a cause connesse, non deve essere reiterata quando le controversie pregiudiziali siano state definite e sussistano esigenze di ragionevole durata del processo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il rilievo officioso delle questioni di inammissibilità deve essere preceduto dalla segnalazione alle parti, come avvenuto per il difetto di giurisdizione e per la questione costituzionale proposta in memoria non notificata.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua il presupposto, il quantum complessivo e i criteri di riparto del prelievo.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La scelta legislativa del presupposto e della misura del prelievo tributario rientra nell'ampia discrezionalità del legislatore e non è irragionevole se fondata sull'astratta idoneità operativa degli apparecchi; la diversa redditività può essere considerata nella ripartizione interna tra gli operatori.

• artt. 41 e 42 Cost.

  Il prelievo non viola il diritto di proprietà se non determina il sostanziale annientamento delle facoltà economiche del bene; la violazione della libertà di iniziativa economica richiede la prova concreta di una seria limitazione, non una mera allegazione astratta.

Massime di principio

• Quando una legge stabilisce direttamente il presupposto, l'importo complessivo e i criteri di riparto di una prestazione patrimoniale imposta, l'amministrazione incaricata dell'attuazione non può introdurre criteri ulteriori o differenziare il carico sulla base di valutazioni non previste dalla legge.
• In materia di prelievi gravanti su una filiera organizzata mediante concessione pubblica, la ripartizione del prelievo tra concessionario e altri operatori può appartenere ai rapporti privatistici interni, anche quando l'addebito trovi origine in un obbligo di versamento imposto al concessionario; le relative controversie spettano al giudice ordinario se non implicano l'esercizio di poteri amministrativi.
• La diversa redditività economica di beni o apparecchi appartenenti alla medesima categoria normativa non rende di per sé irragionevole un criterio legislativo uniforme fondato sul numero dei beni, quando il legislatore abbia individuato nell'astratta idoneità all'operatività un indice non arbitrario del presupposto del prelievo.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere disposta per colmare l'assenza, nel ricorso, di una specifica deduzione e di un principio di prova sul fatto costitutivo della pretesa, quale l'insostenibilità economica del prelievo per l'impresa.
• La violazione della libertà di iniziativa economica non può essere desunta dalla sola incidenza di un prelievo: occorre allegare e dimostrare concretamente che l'onere determini una seria limitazione dell'esercizio dell'attività imprenditoriale.
• La sospensione facoltativa del giudizio non deve essere reiterata quando le cause pregiudiziali siano state definite e la controversia sia matura per la decisione, dovendosi bilanciare l'opportunità di attendere ulteriori giudizi con il principio costituzionale di ragionevole durata del processo.

Come è indicizzato