Sentenza n. 598/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune aveva alienato una porzione di terreno gravata da uso civico e costituito un diritto di superficie per la realizzazione della sede della scuola sci e di un campo scuola, imponendo il vincolo di destinazione a segreteria e servizi istituzionali e vietando attività commerciali non strettamente connesse all'insegnamento dello sci. A seguito di plurimi accertamenti della Polizia Municipale, diffide e ordinanze inibitorie, era stata riscontrata l'esercitazione, presso la sede della scuola sci, dell'attività commerciale di noleggio di sci e scarponi anche in favore di utenti non destinatari di prestazioni didattiche. Il Comune aveva quindi adottato l'ordinanza di retrocessione e revoca ai sensi dell'art. 6, comma 4, della legge regionale Abruzzo n. 25/1988. La scuola sci ha dedotto l'erronea applicazione della norma regionale, la violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, la motivazione apparente, lo sviamento e la violazione della partecipazione procedimentale. La società proprietaria e titolare del diritto di superficie ha dedotto, tra l'altro, la violazione della legge n. 689/1981, l'illogicità, la disparità di trattamento, il difetto di motivazione e istruttoria, l'assenza dei presupposti del potere di retrocessione, la mancata considerazione di una precedente sentenza del Consiglio di Stato e la violazione dei diritti partecipativi. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione della scuola sci. Una società concorrente operante nel comprensorio sciistico è intervenuta ad opponendum in entrambi i giudizi; la scuola sci è intervenuta ad adiuvandum nel ricorso proposto dalla società proprietaria.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva del thema decidendum. Ha riconosciuto la legittimazione della scuola sci, ritenendo qualificato e differenziato il suo interesse in ragione della relazione funzionale con i beni e della finalizzazione dell'alienazione e della concessione allo svolgimento dell'attività di pubblica utilità della scuola sci. Ha ammesso l'intervento ad opponendum della società concorrente, titolare di un interesse qualificato e dipendente al rispetto delle regole concorrenziali, ma ha dichiarato inammissibile l'intervento ad adiuvandum della scuola sci nel ricorso della società proprietaria, poiché il cointeressato titolare di un autonomo interesse all'impugnazione deve proporre ricorso autonomo e non può intervenire adesivamente. Nel merito, il ricorso della scuola sci è stato respinto. Il presupposto dell'art. 6, comma 4, della legge regionale n. 25/1988 non è la stabile distrazione del bene dalla finalità istituzionale, ma anche il suo utilizzo, sia pure parziale, per fini incompatibili con il vincolo di destinazione. La permanenza di attività istituzionali nel bene e l'asserito carattere episodico delle violazioni non escludono quindi il potere di retrocessione e revoca. Gli accertamenti della Polizia Municipale, non contestati nei modi previsti, hanno comprovato l'attività commerciale vietata; i relativi verbali fanno fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati direttamente dal pubblico ufficiale. L'istruttoria è stata ritenuta adeguata, anche perché il Comune aveva già adottato sigilli sulle aree di noleggio, sicché non erano necessari ulteriori sopralluoghi. La misura è stata considerata proporzionata e ragionevole quale extrema ratio, dopo sanzioni, diffide, ordini di cessazione e apposizione dei sigilli, nell'arco di circa due anni. Non è stato provato lo sviamento di potere, essendo rimasta meramente assertiva l'ipotesi che l'amministrazione avesse agito nell'interesse della società concorrente. La censura partecipativa è stata respinta anche ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. I motivi aggiunti contro l'ordinanza di interdizione dell'uso dell'immobile sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse: l'eventuale annullamento del provvedimento non avrebbe prodotto alcuna utilità concreta, né inciso sull'autonoma ordinanza di retrocessione e revoca. Anche il ricorso della società proprietaria è stato respinto. Le disposizioni della legge n. 689/1981 sono state ritenute inconferenti, poiché l'atto impugnato non costituiva una sanzione amministrativa, ma esercizio del potere di tutela dei beni gravati da uso civico. Il divieto di attività commerciali, previsto dagli atti autorizzativi e dal contratto, non era stato tempestivamente impugnato ed era stato accettato dalla società, inclusa la clausola di retrocessione. I verbali amministrativi non erano stati impugnati. La precedente sentenza del Consiglio di Stato, che aveva negato il risarcimento alla società concorrente per mancata prova del danno, non escludeva l'accertamento della violazione del vincolo di uso civico. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda e la finalità di pubblica utilità dell'attività della scuola sci.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, l.r. Abruzzo n. 25/1988

  retrocessione delle terre all'alienante ove non siano realizzate le finalità per le quali l'alienazione è stata autorizzata nel termine previsto nell'atto stesso

  La retrocessione può essere disposta anche quando il bene sia utilizzato solo parzialmente per fini incompatibili con il vincolo di destinazione; non è necessario che vi sia una stabile e integrale distrazione dalla finalità istituzionale.

• art. 18 l.r. Abruzzo n. 39/2012

  L'attività della scuola sci è considerata attività di pubblica utilità, cui erano finalizzate l'alienazione e la concessione delle aree gravate da uso civico.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Consente l'intervento ad opponendum di chi sia titolare di un interesse qualificato, dipendente e accessorio rispetto a quello dedotto dal ricorrente, distinto dal generico interesse alla legittimità dell'atto.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi, disposta per economia processuale quando vi sia identità del petitum e sostanziale coincidenza della causa petendi.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullamento quando il giudice accerti che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 2700 c.c.

  I verbali redatti da pubblici ufficiali fanno fede fino a querela di falso dei fatti attestati come avvenuti in loro presenza o da loro compiuti.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  È richiamato quale fondamento del diritto di accesso effettivo a una decisione giudiziaria di merito.

• art. 13 CEDU

  È richiamato quale fondamento del diritto a un ricorso effettivo.

Massime di principio

• La retrocessione di un bene gravato da uso civico e la revoca del diritto di superficie possono essere disposte quando il bene sia utilizzato anche solo parzialmente per fini incompatibili con il vincolo di destinazione; non è necessario dimostrare una stabile e totale distrazione dalla finalità istituzionale.
• I vincoli di destinazione imposti per la tutela e la fruizione collettiva dei beni gravati da uso civico conformano il bene e seguono il relativo diritto di proprietà o di godimento; il titolare deve rispettarli anche quando continui a svolgere nel bene le attività istituzionali cui esso è destinato.
• Quando l'amministrazione abbia previamente adottato misure graduali e meno incisive, quali sanzioni, diffide, ordini di cessazione e sigilli, la retrocessione e la revoca possono costituire extrema ratio proporzionata per assicurare il rispetto del vincolo di destinazione di un bene di uso civico.
• Nel giudizio amministrativo impugnatorio, il soggetto cointeressato che disponga di un autonomo interesse all'annullamento dell'atto non può intervenire ad adiuvandum, ma deve proporre un autonomo ricorso; è invece ammissibile l'intervento ad opponendum di chi vanti un interesse qualificato, dipendente e accessorio al mantenimento dell'atto impugnato.
• La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullamento del provvedimento quando, alla luce dell'istruttoria e delle difese dell'amministrazione, risulti che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato