Sentenza n. 110/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia del Comune, la condanna dell’ente all’adozione e alla trasmissione degli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. e l’annullamento della nota comunale di riscontro negativo al parere motivato dell’Autorità. L’operazione riguardava l’acquisizione dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società interamente pubblica, in house e qualificata come società quotata per l’emissione continuativa di strumenti finanziari quotati. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016, sostenendo che i Comuni soci fossero tenuti ad adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’acquisizione, nonché a trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti amministrativi, che non sussistesse un obbligo azionabile mediante il rito sul silenzio e che l’adozione tardiva della deliberazione fosse priva di utilità, anche in ragione dell’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. Nel merito hanno sostenuto che l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. esonerasse anche le amministrazioni socie dagli obblighi del Testo unico in relazione alle società quotate e che l’operazione costituisse una scelta gestionale autonoma della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM ex art. 21-bis l. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione contro il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. La disposizione non attribuisce un controllo generalizzato di legittimità, ma consente all’Autorità di agire in relazione a violazioni incidenti sulla concorrenza e sul mercato. È stato inoltre ritenuto sussistente l’interesse ad agire, poiché l’inefficacia del contratto eventualmente conseguente alla mancanza dell’atto deliberativo non elimina l’obbligo dell’amministrazione di adottare l’atto e non può impedire il controllo dell’AGCM. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., il giudice ha stabilito che la clausola secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. si applicano ai Comuni anche quando la partecipazione è acquisita indirettamente tramite una propria società quotata o da una sua controllata. L’acquisto da parte di una controllata di V.E.R.I.T.A.S. ha determinato una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci in Euroscavi. Poiché V.E.R.I.T.A.S. conserva la natura di società in house ed è sottoposta al controllo analogo congiunto dei Comuni, l’operazione costituiva una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società, ma necessitante di deliberazione degli enti locali soci, con motivazione analitica. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, annullato la nota di riscontro negativo ove adottata e condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione conforme all’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., trasmettendola successivamente all’AGCM ai sensi dell’art. 5, comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate o da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’amministrazione deve motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le proprie finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta [deve essere inviato] all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La deliberazione relativa all’acquisizione, anche indiretta, deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, consentendo i rispettivi controlli.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali [...] l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  Per le partecipazioni comunali, l’atto deliberativo deve essere adottato dal consiglio comunale e deve rispettare gli oneri motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto di partecipazioni anche indirette in società già esistenti richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5 T.U.S.P.; tale obbligo vale anche quando l’acquisto è realizzato tramite una società quotata controllata dall’amministrazione.

• art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016

  L’inefficacia del contratto derivante dalla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’obbligo dell’amministrazione di adottare l’atto né l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il giudizio originariamente introdotto con il rito camerale dell’azione avverso il silenzio è stato convertito nel rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  I giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990 sono assoggettati al rito abbreviato, indipendentemente dall’atteggiarsi concreto della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale in rito abbreviato.

• art. 12 preleggi

  nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli ulteriori criteri assumono rilievo soltanto in presenza di ambiguità del testo.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis l. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti specificamente a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, che limita l’applicazione del T.U.S.P. alle società quotate ai soli casi espressamente previsti, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate o da esse controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, con motivazione analitica ai sensi dell’art. 5 e successiva trasmissione all’AGCM e alla Corte dei conti.
• La partecipazione indiretta dei Comuni a una società acquisita da una controllata di una società in house costituisce una decisione significativa della società in house, che non può essere assunta autonomamente quando incide sull’assetto delle partecipazioni pubbliche e deve essere deliberata dagli enti soci titolari del controllo analogo congiunto.
• L’inefficacia del contratto conseguente alla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo previsto dall’art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016 non rende inutile l’azione contro l’inerzia, perché non sostituisce l’atto amministrativo omesso né elimina l’interesse al controllo dell’AGCM sulle operazioni potenzialmente lesive della concorrenza.

Come è indicizzato