Sentenza n. 1002/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

In primo grado le imprese contestavano la rimodulazione degli incentivi fotovoltaici, deducendo l'illegittimità derivata dell'art. 26 d.l. n. 91/2014 per violazione degli artt. 3, 41, 77 e 117 Cost., dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, del Trattato sulla Carta europea dell'energia, delle direttive europee in materia di energie rinnovabili e dei principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento. Chiedevano inoltre la disapplicazione della norma interna per contrasto con il diritto dell'Unione e lamentavano la tardiva emanazione del d.m. 17 ottobre 2014 e l'incompletezza del quadro normativo e amministrativo. Il TAR respingeva il ricorso. In appello le imprese deducevano: 1) violazione del diritto dell'Unione, degli artt. 16 e 17 CDFUE e dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento, sostenendo che la rimodulazione non fosse applicabile alle convenzioni relative a impianti entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012, stipulate nell'ambito dei primi quattro conti energia, e che la Corte di giustizia avesse rimesso al giudice nazionale una verifica concreta del contenuto delle singole convenzioni; 2) omessa motivazione della sentenza di primo grado su tale verifica; 3) erronea condanna alle spese, in luogo della compensazione.

La decisione

L'appello è stato respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto compatibile con il diritto costituzionale ed eurounitario la rimodulazione prevista dall'art. 26 d.l. n. 91/2014. La Corte costituzionale, con sentenza n. 16/2017, aveva escluso l'illegittimità costituzionale della disciplina, ravvisando un interesse pubblico al contenimento dei costi dell'energia e un equo bilanciamento tra sostegno alle fonti rinnovabili e tutela degli utenti finali. La Corte di giustizia, con sentenza 15 aprile 2021, cause riunite C-798/18 e C-799/18, aveva chiarito che gli Stati membri possono modificare o sopprimere i regimi di sostegno, purché siano rispettati certezza del diritto e legittimo affidamento, e che la disciplina nazionale riguarda incentivi previsti ma non ancora dovuti, senza incidere su somme già erogate. Il diritto a percepire gli incentivi in misura immutata per l'intera durata delle convenzioni non costituisce una posizione giuridica acquisita tutelata dall'art. 17 CDFUE e la rimodulazione non viola la libertà d'impresa di cui all'art. 16 CDFUE. La mancata previsione, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola di modifica unilaterale non è stata ritenuta decisiva: le convenzioni fissavano le modalità pratiche di erogazione di incentivi assegnati con precedente atto amministrativo e il rapporto complessivo rimaneva soggetto all'evoluzione legislativa, tenuto conto della natura temporanea, mutevole e regolata dei regimi incentivanti e delle esigenze di interesse generale. La disciplina non è stata considerata retroattiva, poiché incide soltanto sugli incentivi futuri non ancora dovuti. Il secondo motivo è stato respinto perché il TAR aveva fornito una motivazione congrua, effettuando le verifiche richieste dalla giurisprudenza europea. Il terzo motivo è stato respinto perché la compensazione delle spese costituisce esercizio di un potere discrezionale del giudice di merito e la mancata compensazione non richiede una motivazione specifica. In appello le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, convertito dalla l. n. 116/2014

  La disciplina consente la rimodulazione delle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici, incidendo sugli incentivi previsti ma non ancora dovuti; la sua applicazione è stata ritenuta compatibile con i principi costituzionali ed eurounitari.

• art. 7 d.lgs. n. 387/2003

  La disciplina originaria degli incentivi indicava caratteristiche di importo decrescente, durata limitata e limite massimo della potenza cumulativa incentivabile, elementi idonei a escludere una garanzia di invariabilità assoluta per l'intera durata.

• art. 25 d.lgs. n. 28/2011

  La previsione di limiti annuali di potenza e della determinazione delle tariffe in funzione dell'evoluzione dei costi tecnologici conferma la natura adattabile e non immutabile dei regimi incentivanti.

• art. 3, par. 3, lett. a), direttiva 2009/28/CE

  Gli Stati membri "possono" adottare regimi di sostegno.

  Gli Stati membri non sono obbligati ad adottare regimi di sostegno e dispongono della facoltà di adottarli, modificarli o sopprimerli, purché rispettino i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento e non compromettano gli obiettivi della direttiva.

• art. 16 CDFUE

  La rimodulazione degli incentivi non viola la libertà d'impresa, poiché gli incentivi futuri non ancora dovuti non sono risorse già nella disponibilità degli operatori e non fondano un affidamento alla loro invariabilità.

• art. 17 CDFUE

  Il diritto a percepire incentivi futuri in misura immutata non costituisce una posizione giuridica acquisita o un bene tutelato dal diritto di proprietà.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà, estesa ai diritti di credito, non impedisce interventi dell'autorità pubblica giustificati da un interesse generale e assistiti da un ragionevole bilanciamento.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La natura pubblicistica del rapporto consente, secondo il richiamo operato nella sentenza, l'incidenza dell'esercizio del potere pubblico sul rapporto concessorio anche in assenza di una specifica clausola contrattuale di modifica unilaterale.

• art. 26 c.p.a.

  Rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile in materia di spese di lite e riconoscimento del potere del giudice amministrativo di regolarle secondo i criteri processuali applicabili.

• artt. 91 e 92 c.p.c.

  La compensazione delle spese è oggetto di una facoltà discrezionale del giudice di merito; la mancata compensazione non richiede una motivazione espressa specifica.

Massime di principio

• Gli Stati membri possono modificare o sopprimere i regimi di sostegno alla produzione di energia da fonti rinnovabili, purché la modifica rispetti i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento e non comprometta gli obiettivi della disciplina europea.
• La rimodulazione legislativa delle tariffe incentivanti applicata agli incentivi previsti ma non ancora dovuti non è retroattiva, poiché non incide sulle somme già erogate né su posizioni giuridiche definitivamente acquisite.
• La mancata previsione, nelle convenzioni relative a incentivi fotovoltaici anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola espressa di modifica unilaterale non esclude, di per sé, la possibilità di incidere legislativamente sul rapporto, quando le convenzioni siano meramente attuative di precedenti provvedimenti amministrativi e la disciplina complessiva del settore renda prevedibile l'evoluzione del regime di sostegno.
• La stabilità dell'incentivo per il periodo previsto dalla disciplina non implica necessariamente l'immutabilità dell'importo e delle modalità di erogazione per tutta la durata del rapporto, poiché i regimi incentivanti sono rapporti di durata inseriti in un mercato regolato e possono essere rimodulati per esigenze di interesse generale, purché la misura sia ragionevole e proporzionata.
• Il diritto a percepire incentivi futuri in misura invariata non costituisce, in assenza di una posizione giuridica acquisita o di un credito certo, un bene tutelato dall'art. 17 CDFUE né una risorsa già nella disponibilità dell'impresa ai sensi dell'art. 16 CDFUE.
• La compensazione delle spese di lite rientra nella discrezionalità del giudice di merito; la condanna alle spese secondo soccombenza non richiede una motivazione specifica sull'eventuale mancato esercizio della facoltà di compensazione.

Come è indicizzato