Sentenza n. 95/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La proprietaria aveva ottenuto nel 2016 un certificato di avvenuta importazione ai sensi dell'art. 72 del d.lgs. 42/2004 per un'opera d'arte proveniente dalla Svizzera, precedentemente conservata all'estero e introdotta in Italia per restauro. In seguito, avendo chiesto di riesportarla, l'Ufficio esportazione aveva richiesto la prova della regolare uscita originaria dell'opera dall'Italia e, ritenendo insufficiente la documentazione prodotta, aveva annullato in autotutela il certificato di importazione, negato l'attestato di libera circolazione/licenza di esportazione definitiva e avviato il procedimento per la dichiarazione di interesse culturale. I ricorsi gerarchici erano stati in parte dichiarati inammissibili e comunque respinti. Il TAR aveva rigettato il ricorso, ritenendo che gravasse sulla proprietaria la prova della legittima provenienza e della regolare esportazione originaria dell'opera. In appello sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione degli artt. 72 del d.lgs. 42/2004, 130, 155 e 169 ss. del r.d. 363/1913, l'erronea interpretazione del concetto di provenienza, l'illegittima inversione dell'onere della prova, l'erronea valutazione degli elementi sulla permanenza dell'opera in Svizzera, l'insussistenza dei presupposti dell'autotutela, la violazione delle garanzie partecipative, l'omessa pronuncia e la lesione del diritto di proprietà. Sono state inoltre censurate la durata del giudizio di primo grado e l'utilizzabilità della memoria depositata dal Ministero dopo la riassunzione davanti al TAR Lombardia.

La decisione

L'appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR, è stato accolto il ricorso originario con annullamento degli atti impugnati. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la censura sulla durata del giudizio, poiché l'eventuale irragionevole durata non costituisce vizio della sentenza e può essere fatta valere mediante gli strumenti previsti dalla legge Pinto. È stata respinta anche la censura relativa alla memoria del Ministero: la memoria depositata nel termine previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. può riguardare l'intera controversia, comprese le deduzioni formulate nella fase precedente del giudizio. Nel merito, il Collegio ha chiarito che l'art. 72 del d.lgs. 42/2004 consente all'amministrazione di verificare non solo l'identità dell'opera e la sua provenienza dal Paese estero, ma anche che la presenza all'estero non sia frutto di una precedente esportazione illegittima dall'Italia. Tuttavia, il privato non può essere gravato di una probatio diabolica: deve provare la legittima presenza all'estero e la legittimità della previa esportazione soltanto quando l'amministrazione disponga di elementi, anche indiziari, che facciano presumere un'uscita illegittima, oppure quando la narrazione del privato sia logicamente incongrua. Nel caso concreto non erano emersi elementi idonei a ritenere che l'opera fosse stata esportata dall'Italia quando era già sottoposta alla disciplina di tutela dei beni culturali. La ricostruzione della proprietaria, secondo cui l'opera era stata portata in Svizzera negli anni Settanta, appariva plausibile e non era stata contraddetta da specifici elementi dell'amministrazione. La mancata prova del nulla osta previsto dagli artt. 130 e 155 del r.d. 363/1913 non poteva quindi giustificare il diniego del certificato, poiché non era dimostrata un'esportazione illegittima di un'opera già assoggettabile al regime vincolistico. Gli ulteriori motivi sull'interesse culturale dell'opera, sull'autotutela, sulla comunicazione di avvio e sull'omessa pronuncia sono stati assorbiti. L'amministrazione dovrà nuovamente determinarsi sull'istanza di rilascio dell'attestato di libera circolazione/licenza di esportazione definitiva, nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 72 d.lgs. 42/2004

  1. La spedizione in Italia da uno Stato membro dell’Unione europea o l’importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell’articolo 65, comma 3, sono certificati, a domanda, dall’ufficio di esportazione. 2. I certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati. Ai fini del rilascio dei detti certificati non è ammessa la produzione, da parte degli interessati, di atti di notorietà o di dichiarazioni sostitutive dei medesimi, rese ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.

  L'amministrazione deve verificare l'identità dell'opera, la provenienza dal Paese estero e, quando vi siano elementi indiziari o una narrazione incongrua, la legittimità della sua previa presenza all'estero; il privato non è comunque gravato di una prova indiscriminata e diabolica.

• art. 65, comma 3, d.lgs. 42/2004

  cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore ... sia superiore ad euro 13.500

  Le opere rientranti nella categoria possono beneficiare del certificato di avvenuta importazione e, durante la validità del certificato, essere riesportate senza le ordinarie procedure autorizzative previste per i beni culturali.

• art. 173 r.d. 363/1913

  La procedura di scarico amministrativo consente l'uscita dell'opera temporaneamente importata dopo la verifica della corrispondenza con quella oggetto del precedente certificato.

• artt. 130 e 155 r.d. 363/1913

  Le disposizioni prevedevano il nulla osta per l'esportazione di opere eseguite da artisti viventi o deceduti da non oltre cinquant'anni; la mancata prova del nulla osta non giustifica il diniego del certificato ex art. 72 se non è dimostrato che l'opera sia stata esportata quando era già assoggettata alla disciplina di tutela.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  le parti possono produrre memorie fino a venti giorni liberi prima dell'udienza di discussione

  Una memoria tempestivamente depositata può articolare difese sull'intera controversia, anche replicando a deduzioni formulate nella precedente fase davanti a un diverso TAR.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata nella censura relativa alle garanzie procedimentali e alla possibile non invalidità dei vizi formali, ma il relativo motivo è stato assorbito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata per contestare i presupposti dell'annullamento d'ufficio del certificato; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela è stata assorbita.

• art. 64 c.p.a.

  La disposizione è stata invocata in relazione all'onere della prova; il giudice ha escluso che tale onere potesse tradursi in una prova diabolica a carico del privato.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  Il Ministero aveva avviato il procedimento per la dichiarazione di interesse culturale dell'opera; la questione è rimasta assorbita.

• art. 15, comma 4, c.p.a.

  Ha consentito la riassunzione tempestiva del giudizio davanti al TAR Lombardia, individuato come territorialmente competente.

Massime di principio

• Ai fini del rilascio del certificato di avvenuta importazione previsto dall'art. 72 del d.lgs. 42/2004, il privato deve provare l'identità dell'opera e la sua provenienza dal Paese estero dal quale dichiara di averla importata; deve inoltre provare la legittima presenza all'estero e la legittimità della previa esportazione dall'Italia soltanto quando l'amministrazione disponga di elementi, anche indiziari, idonei a far ritenere una precedente esportazione illegittima oppure quando la ricostruzione dei fatti fornita dal privato sia logicamente incongrua.
• L'amministrazione può controllare che il ricorso al certificato di avvenuta importazione non serva a regolarizzare un'opera precedentemente esportata illecitamente dall'Italia, ma tale potere di controllo non consente di imporre in via generalizzata al privato la prova negativa di ogni possibile precedente presenza dell'opera in Italia o della liceità di ogni precedente esportazione.
• Il mancato reperimento o la mancata produzione del nulla osta previsto dagli artt. 130 e 155 del r.d. 363/1913 non può giustificare il diniego del certificato di avvenuta importazione quando non sia dimostrato che l'opera è stata esportata in un momento in cui era già sottoposta alla disciplina di tutela dei beni culturali.
• La memoria depositata tempestivamente ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a. può contenere difese relative all'intera controversia, comprese repliche a deduzioni svolte dalla controparte nella precedente fase del giudizio successivamente riassunto davanti al giudice territorialmente competente.
• L'eventuale irragionevole durata del giudizio di primo grado non costituisce, di per sé, un vizio della sentenza idoneo a determinarne la riforma, dovendo essere fatta valere mediante gli specifici rimedi previsti dall'ordinamento.

Come è indicizzato