Cassazione Civile, Ordinanza n. 05449/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rapporto convenzionale tra una ASL e un medico di medicina generale. Il medico aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di emolumenti aggiuntivi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e dall’Accordo Integrativo Regionale per prestazioni rese nell’ambito dell’assistenza di base. La ASL aveva sospeso o ridotto tali compensi in attuazione di provvedimenti regionali e commissariali finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al rispetto dei tetti di bilancio. Il tribunale e la corte d’appello avevano rigettato l’opposizione della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi, deducendo: (1) violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e delle preleggi, per il mancato riconoscimento della natura autoritativa dei provvedimenti regionali e commissariali; (2) erronea affermazione che la riduzione della spesa richiedesse una modifica consensuale dell’accordo integrativo; (3) errata interpretazione degli atti di contenimento della spesa, letti come subordinati alla riapertura della contrattazione; (4) violazione dell’art. 1326 c.c., sostenendo che l’adesione del medico alle prestazioni facoltative integrasse accettazione implicita delle nuove condizioni economiche; (5) violazione dell’accordo collettivo nazionale, assumendo che le prestazioni fossero volontarie e liberamente rinunziabili e dunque non remunerabili come preteso; (6) violazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001, per l’asserita necessità di disapplicare la contrattazione integrativa onerosa oltre i vincoli di bilancio; (7) violazione della legge sull’abolizione del contenzioso amministrativo, assumendo che la disapplicazione degli atti della ASL non fosse consentita nel giudizio in cui la P.A. era parte. La Corte di cassazione ha ritenuto tutti i motivi infondati, richiamando propri precedenti recenti, e ha affermato che il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, quanto agli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i rapporti individuali devono conformarsi; le esigenze di rientro dal disavanzo non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, ma devono essere fatte valere nelle sedi di negoziazione collettiva e nei limiti del livello di contrattazione competente; l’atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa, perché il rapporto si svolge su un piano di parità privatistica. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso della ASL. Ha confermato la decisione di merito che aveva respinto l’opposizione al decreto ingiuntivo emesso in favore del medico convenzionato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione collettiva e integrativa regionale. Ha inoltre condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità e dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  Invocati dalla ricorrente per sostenere la natura autoritativa degli atti di contenimento della spesa, ma ritenuti non idonei a derogare unilateralmente alla disciplina convenzionale dei compensi.

• art. 6 Intesa Stato/Regione del 23 marzo 2005

  Richiamato dalla ricorrente quale base dei provvedimenti di contenimento della spesa, ma non ritenuto sufficiente a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  Norme richiamate dalla ricorrente; la Corte le ha considerate non decisive ai fini della legittimità del taglio unilaterale dei compensi convenzionali.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  Richiamato per il contenimento della spesa sanitaria, ma non interpretato come fonte di potere unilaterale della singola ASL di modificare i compensi contrattuali.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Censurato dalla ricorrente in relazione all’interpretazione delle norme sul contenimento della spesa; la Corte ha aderito a un’interpretazione sistematica che salva la centralità della contrattazione collettiva.

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente nel tentativo di fondare l’efficacia derogatoria degli atti di contenimento; la Corte ha escluso che possano legittimare la modifica unilaterale del rapporto convenzionale.

• art. 1326 c.c.

  La Corte ha escluso che il fatto di svolgere prestazioni facoltative possa valere come accettazione implicita di nuove condizioni economiche non previste dalla contrattazione.

• accordo collettivo nazionale del 23 marzo 2005

  Fonte negoziale rilevante per la disciplina del rapporto con i medici di medicina generale; i compensi stabiliti non possono essere ridotti unilateralmente dalla ASL.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  La Corte ha affermato che tali disposizioni non consentono alla ASL di disapplicare unilateralmente la contrattazione integrativa, salvo i casi di nullità genetica delle clausole o gli specifici meccanismi previsti dalla legge.

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato per affermare che la nullità colpisce solo le clausole della contrattazione integrativa contrastanti con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione di bilancio al momento della stipula.

• art. 40, comma 3 quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  Considerato quale disciplina della nullità della contrattazione integrativa nel testo modificato, sempre nei limiti della nullità genetica e non come fonte di riduzione unilaterale sopravvenuta.

• artt. 4 e 5 L. n. 2248/1865, All. E

  La Corte ha escluso la loro applicabilità, poiché l’atto di riduzione del compenso non ha natura autoritativa ma privatistica, in un rapporto su piano di parità.

• art. 48 L. n. 833/1978

  Indicata come norma che disciplina il rapporto convenzionale con il SSN e che non è derogata dalle regole speciali sul rientro dal disavanzo in modo da consentire riduzioni unilaterali dei compensi.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato quale base legislativa del sistema convenzionale; non è stato ritenuto derogato nel senso preteso dalla ASL.

• art. 52 L. n. 289/2002

  Richiamato per il rinvio all’art. 40 d.lgs. 165/2001, senza che ciò fondi un potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 380 bis c.p.c.

  Richiamato per la procedura camerale non partecipata e la comunicazione della proposta del relatore.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Usato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi richiamati dalla Corte.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medici di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, e il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti a pena di nullità.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere di modificare unilateralmente i compensi già previsti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze vanno perseguite tramite gli strumenti e i livelli di negoziazione previsti dall’ordinamento.
• Gli atti unilaterali con cui l’ente sanitario riduce i compensi convenzionali non hanno natura autoritativa quando incidono su un rapporto di diritto privato/paritetico; essi vanno valutati come inadempimento dell’obbligazione contrattuale, non come esercizio di potestà pubblica.
• La volontarietà o facoltatività di singole prestazioni aggiuntive non implica accettazione tacita di condizioni economiche diverse da quelle stabilite dalla contrattazione collettiva, né esclude il diritto al corrispettivo pattuito per le prestazioni rese.
• L’art. 40 d.lgs. 165/2001 disciplina la nullità genetica delle clausole della contrattazione integrativa contrastanti con i vincoli normativi o di bilancio, ma non legittima una disapplicazione o riduzione unilaterale sopravvenuta da parte dell’amministrazione fuori dai casi espressamente previsti.

Come è indicizzato